实现1亿人转移落户是一个巨大挑战

【国家战略】实现1亿人转移落户是一个巨大挑战

2014-06-26

中国经济增长正处于一个关键的转折期，从过去的双位数增长下降至现在的7.5%，这是一种重大的转折。在这样的转折时刻，城市未来的发展和建设，要怎样运作和定位，都要从国家新型城镇化规划中获得明确的指引。

“智慧城市”意味着花大钱

“智慧城市”这个时髦观点被正式引入到规划中。问题是，在这些期待和想象的背后，有一个易被忽视的问题——大投资。概念被拔高的程度越大，意味着规划实现的投资量也越大。当“智慧城市”作为规划的一个重点时，这份规划将会是一份非常昂贵的规划，且不一定会产生很高的效益回报。这是需要评估的第二个问题。

为什么说“这是一份昂贵的规划”？“智慧城市”也好，“大数据”也罢，与城市的关系并不明确，对城市未来的面貌、命运、形态没有清晰可见的轮廓。在不清晰的轮廓和发展结果面前，却要求投入大量资金和资本，显然存在科技冒险的可能性。

实际上，对“智慧城市”的理解可以有很大出入，而规划中没有看到非常明确的阐述。从真正意义上的“智慧城市”概念去理解城市建设和城市投资，同仅从城市的息化水平这样一个比较平实的低水平去看所谓“智慧城市”，会得出不同结论。

城镇化快速发展区间表述存在问题

规划中提到“我国城镇化率处30%－70%的快速发展区间”，并由此得出结论，如果在这个阶段沿用粗放的方式搞城镇化就有可能落入“中等收入陷阱”。规划中预估的高速发展区间，是需要评估的第三个问题。

在城市研究领域当中，要表达同样的意思并非是“中等收入陷阱”。比如环境恶化、产业升级缓慢、社会矛盾增多，战略规划中应该是“50%城市化率的风险警戒线”。

此外，城镇化率正处30%－70%的快速发展区间，这个提法也存在可讨论余地。这个范围太大，30%－50%城市化率是快速发展区间，而50%－70%城市化率就已经处于一种调节状态下的发展区间。真正的城市化到了60%以后不可能继续用很高的速度推进，用政策来“变戏法”也许是可能的。

这显然会对未来的投资和地方政府规划产生重大的影响。过于乐观的表述所牵扯的资本规模一定是相当惊人的，地方政府应理性看待这个区间。

实现1亿人转移落户是一个巨大挑战

在新型城镇化规划发展目标方面，城镇化率被分解为两个具体指标：一是常住人口城镇化率；二是户籍人口城镇化率。按照规划，到2020年常驻人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到 45%左右。

不过，这两个指标都不低。60%的城镇化率距离现在只有52%的常驻人口城镇化率还有 8%的空间。从户籍人口城镇化率来看甚至还有可能更高，这意味着将有一亿多的农业人口转移为城镇人口。

这样的刚性表述对城镇的运营管理必将是一个重大挑战，能否在六年左右的时间去实现大有疑问。发户口本容易，让他们变成真正的城里人难！这意味着大量的工作，大量体制和制度的创新，大量资本的投入，最重要的是，基础设施能力和价格水平的上涨。只有在工作落地、政策落地、资本落地的基础上才能谈得上实现。

对于城市新移民，放开范围是有所约束，大部分消化在建制镇和小城市当中，对特大型城市的人口规模则有所限制。规划建议对社会保险年限进行限制和调控，但最高年限不得超过五年。特大城市还可以采取积分制等方式，设置阶梯式的落户通道来调控移民人口输入节奏。这些规划从方式方法来看比较理性，只是提供城镇社会保险的限制时间可能短了一些，一般7－10年较为常见，5年的调控限制略显紧张，挡不住移民的涌入。

对城市群这个“重中之重”还需冷静思考

城市群作为城市协调发展的“重要增长极”是规划提出的一个重要概念，作为“全国经济增长、促进区域经济协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”。从全国城市群整体的布局来看，基本是沿着“两横三纵”规划分布的，即以路桥通道、长江通道为两条横轴，以沿海高速、京哈京广高速、包昆通道为三条纵轴。沿着交通网络上的通道，构建城市群，形成大小不一的城市群。

据参与研究的人士透露，大概会有二、三十个城市群分布在“两横三纵”结构上。客观的说，这些城市群的经济总量是否能达到理想的规模，存在很大的疑问。在强调城市品质的同时，是不是也应该关注城市群的品质？如果各个单一城市的品质不高，合在一起的城市群品质是否就能达到理想的程度？事实上，一些城市群即便被捏合在一起，恐怕也难以发挥出较大作用。它们各自急于吸纳周边的经济要素，结果可能比释放出来的经济要素还要多，竞争反而比以往更激烈。

发展公共交通需注意系统问题

城市公交系统在城镇规划中被提到一个很高的位置上，这也是是建立在各国城市发展经验基础上的理性结论。规划对某些节点作了明确的技术性指引，比如要积极发展快速公共汽车、现代有轨电车等大容量地面公共交通系统，要求基本实现一百万人口城市中心区公共交通站点500 米全覆盖。

需要评估的问题在于，公交系统和城市的关系在这份规划中被进行了模糊处理。比如快速公共汽车和现代有轨电车系统，现代有轨电车系统是安邦一再推荐的公交系统，具有高效和投资少的特点。而快速公共汽车（BRT），存在割裂城市空间系统的问题，对城市的土地价格也有很大影响。另外，大容量公交系统有积极意义，但一定要有发展的限制条件。

在交通系统方面，规划也提出了若干比较明确的数据指标性要求。比如“推进中心城区功能向一小时交通圈地区扩散”。值得注意的是一小时交通圈形态是个理论值。在交通体系和路网未更新升级的条件下，一小时交通圈所形成的都市圈，究竟是多大的空间规模可能存在疑问。以实际情况看，这一小时的圈子可能大不过北京一个区；而以理想值来计算，路网系统改造所需投资难以估计。

规划中应有而遗漏的几个问题

令人比较遗憾的是，这一规划还是遗漏了若干问题。比如物流问题，物流是城市圈或现代城市最重要的构成部分，对城市未来发展影响极大。作为一个面向未来的城镇化规划，对物流体系建设和物流成本约束几乎没有丝毫涉及，这不能不说是一个比较大的缺陷。

第二个涉及不多的问题是老龄化。老龄化在这份城镇化规划中设计内容很少，尽在“老人关爱服务体系”建设中提到八个字，显然规划严重低估了中国社会老龄化问题的严重程度。这将对城镇化的实现和落地形成严重影响。

总体来看，这份规划的临时性色彩是存在的，一方面存在一些普遍性缺陷，另一方面框架和逻辑关系也存在问题。从某种程度上时候，规划更像是一个意见汇总，而并非真正意义上规范的战略规划。本文来自《中国经济报告》