农村土地股份合作社制度基础及治理机制
作者：胡勇
农村土地股份合作社产生，是自下而上的诱致性制度变迁结果，其制度基础在于土地股份合作制。农村土地合作社的治理机制关系到方方面面，涵盖股东组建与决策机制、合理设置股权的治理机制、社会风险防范机制、成员退出机制等等。各地农村土地股份合作社是农村经济合作组织的一种形式，有利于改变农业经营方式，实施科技型农业的规模化经营，其发展态势良好，但需要进一步完善。各地推行农村土地合作社制度，需要进一步完善农村土地产权结构，需要在保持农村土地产权完整性的同时不断提升农村土地产权的完全性，从而更好地发展现代农业，走科技型农业发展模式之路。
一、农村土地股份合作社产生的背景、主要类型与制度基础
1．农村土地股份合作社产生的背景及主要类型随着我国工业化、城镇化、信息化及农业现代化的推进，大量的农村劳动力从农业生产中分离出来转移到二、三产业，农业老龄化、农业女性化及土地撂荒现象突出，制约了农业生产。在传统农业向现代农业转变过程中走中国特色农业现代化道路，需要加强农业基础地位，推进农业现代化进程。发轫于沿海发达地区的土地股份合作制，很好地解决了土地分散经营与农业现代化、分户经营与产业化、小生产与大市场之间的矛盾。这一新的制度安排，是我国市场化进程中农民做出的一项伟大的制度创新。“土地股份合作、生产专业承包”的经营体制创新通过土地、农机和劳务合作实现规模经营，通过专业承包、明确责任、绩效考核等现代管理方式解决了农业生产中的监督和激励问题，值得一些具备条件的地方参考借鉴。其实，农村土地股份合作并非全新的土地流转方式或农地制度创新，其保留了家庭联产承包责任制的内核，克服了土地转包、出租等行政调整的局限。股份合作制的产生和发展，分散于家庭的土地经营权集中到股份合作组织的这种变化，对农村微观经济主体的内部权利结构、技术进步、规模经济等方面的影响无疑是深刻的。农村土地股份合作，强调农户以土地承包经营权为股份进行入股合作，通过成立土地股份合作社这一形式，以市场的手段将土地经营权由实物形态转变为价值形态，实行股权量化、按股分红机制，实现土地规模经营，集中开发，是对家庭联产承包责任制承包权和经营权分离的新发展，是农业经营体制的一种创新和发展。按入股方式、入股范围、经营方式、分红方式不同可将土地股份合作社划分为不同类型，主要有份额分配型土地股份合作社、委托型土地股份合作社、复合型土地股份合作社。当前在转变农业发展方式过程中，不断改善农业生产条件，大力发展现代农业，必须以土地规模经营为基础，充分利用土地股份合作社的自身优势，大力发展农业集约化、规模化经营，使农业产业化、土地生产力得到提高，促进农业增效和农民增收，将为社会主义新农村建设和现代农业发展探索一条新路。
2．农村土地股份合作社产生的制度基础
农村土地合作社源自农民的创造，是自下而上的诱致性制度变迁，其制度基础在于土地股份合作制。土地股份合作制则是特定条件下过渡性的制度安排。制度，特别是保护个人合法利益的产权制度，是经济增长的关键因素之一。一个充满制度活力的土地权益流转制度，是土地高效配置的重要保证。土地股份合作社其制度基础在于土地股份合作制，农民将土地作价入股，其实质在于将农民的承包经营权价值化。农村用地制度的演进规律遵循内生交易费用递减原则，而农地股份合作制的共有所有权与封闭治理必然导致较高的内生交易费用，解决这一矛盾的办法是走向股份制。适时地进行产权结构的明晰、治理合约的遴选和分配制度的创新是降低内生交易费用，提升我国农地股份合作制制度绩效的有效途径。20世纪80年代在广东南海等地进行的农村土地股份合作制改革试验，目前在江苏等地都有一定规模的发展，实际工作中也产生了南海模式、昆山模式等可资借鉴的模式。土地股份合作制以股份化和合作化的形式实现了组织和管理形式上的一体化，以股份化的收益分配形式满足了社区内的多重需要以及将市场风险分散化，在一体化的基础上以决策权的集中化实现了对土地增值收益等各类潜在收益最大程度的挖掘和集体分享。农村土地股份合作社制度绩效之一在于农民将土地入股后，合作社的集体利益与农民个人的利益连在一起，形成合力，促进现代农业的发展，提高抵御自然灾害和市场风险的能力，同时规模化经营形成新的生产基地，降低农民进入市场的成本。农村土地股份合作社制度绩效之二在于该制度安排既承认土地在农用时农民对土地的收益权，也保障了农民分享土地非农用以后的土地增值收益，实现了农民土地权利由自然形态向资本形态的过渡，推动了土地合理流转，促进了农村劳动力的转移和一、二、三产业的联动发展。农村土地股份合作社的建立与实践，对于农村土地制度的改革创新，对于农民参与分享土地增值收益的权益保障，对于统筹城乡经济社会的协调发展来说，是一重要选项。
二、农村土地合作社的治理机制与发展态势
1．农村土地合作社的治理机制
农村土地合作社的治理机制关系方方面面，涵盖股东组建与决策机制、合理设置股权的治理机制、社会风险防范机制、成员退出机制等等。农村土地股份合作社强调改变经营方式，以市场为导向、以效益为目标，实施规模化经营。农地股份合作制作为一种组织和制度创新，能产生经济当事人在现行农地制度安排下无法获得的外部利润，但农地股份合作制度规则内含的矛盾又可能导致效率损失。实践中，农地股份合作制制度规则的不完善导致了农地股份合作制的效率损失，农地股份合作制生成、发展或衰败源于外部利润和效率损失之间的对比；推动农地股份合作制的生成和发展，就必须努力提升其外部利润、减少效率损失。
农村土地股份合作社在提升其外部利润、减少效率损失的治理过程中，其集体股权的设置使得相对分散的剩余索取权比较集中，而且农村集体经济组织代表集体股权所有者，掌握了部分分散的剩余索取权，将有效解决了股权分散给决策带来的管理成本过高问题，同时其强势地位为弱势小股东争取了谈判力量，有利于防止各种经营者的投机等不道德行为，进而使内生交易费用降低。
农村土地股份合作社成立与治理时需要坚持循序渐进原则。股东组建与决策机制方面，具体通过组建股东大会，负责决策重大经济事宜，保证农户所有权的行使；同时，也利用决策的多数票原则，保证所有权的共享性；成立董事会，代表股东负责监督土地的经营活动；然后再由董事会聘用“懂经营、会管理”的能人具体负责日常土地经营活动。合理设置股权的治理机制方面，农村土地股份合作社股权的设置根据当地的实际条件，可将土地按其所占份额或按照一定的标准作价入股，组建土地股份合作社；也可在土地入股的基础上，吸收工商业主、自然人投资共同组建土地股份合作社，对股份进行量化，设置记名股权证，作为享受收益分配的凭证。社会风险防范机制、成员退出机制方面，作为出资入股的土地，不得改变原有的土地性质和用途；在合作经济组织解散时，土地承包经营权不得用于清偿债务、不得作为偿还债务后的剩余财产进行分配，以土地承包经营权出资入股的成员，应以等额的货币或其它财产将出资入股的土地转换出来。
2．农村土地股份合作社的发展态势
农村土地股份合作社，是促进土地流转、加快转变农村发展方式的实现形式，是完善家庭承包经营制度、加快现代农业发展的迫切需要，也是着眼于解决当前农村土地流转不够顺畅、管理不够规范问题的重要措施。经济较发达地区农村基础条件较好，可以自主实践农村土地股份合作社，但要保护好农民利益。经济欠发达地区农村基础条件较差，可以结合实际适时实践农村土地股份合作社，调动农民的积极性。例如，江苏苏南地区上林村土地股份合作社产生于特定的社会经济背景条件下，在产权结构、股权设置及收益分配等方面具有某些典型的运行特征，但现实中合作社面临政社不分、股份集中度低、股权封闭性强、入股要素及其用途单一、收益分配制度尚待完善等诸多困境，其发展出路在于政社分开，明晰产权，完善股权流动机制，健全激励和监督机制，完善收益分配制度，加强立法建设。成都市农村土地股份合作制改革的外部利润来源于制度创新空间的形成、土地的增值收益、土地规模利用效应和土地集约利用效应，采取诸如放松法律限制、加强理论研究、规范机制建设等措施，从而推动土地股份合作制的生成和发展。当地政府必须进行与现行制度相衔接的、为农民所接受的制度创新，保证它既能置换农民手上的土地收益权，同时又不使农民感到他们的土地成员权会丧失掉。土地股份合作社的发展必须获得农民的系统支持，既为他们提供保底分红的剩余权保障又提供具有安全阀门功能的退出自由，土地股份合作社才能成为有效率的经济组织；今后土地股份合作的健康发展，取决于剩余权与退出权保障机制的政策供给。结合江苏、福建、广东、四川的实践，将强调这样的理念：农村地区，应当允许他们根据本地实际，探索通过农村土地股份合作社促进土地流转和发展现代农业的有效途径。实践中，采取放松政府管制、规范机制建设确保国家、产权和契约要素的协调运行，提高土地股份合作制的效率。农村土地股份合作社的发展过程中，充分考虑农民的长远利益，让农民获得长期、稳定的土地收益，兼顾农民当前的切身利益，实行保底分配和浮动红利分配相结合的办法，使入股农民得到实惠，健全农村土地股份合作社治理机制，涵盖风险防范机制、成员退出机制等，巩固和发展土地股份合作制改革的成果。今后推进农村土地股份合作制改革，明晰集体土地产权主体，健全基层组织治理机制，提高土地规模和集约利用效应，促进土地资源优化配置。
三、完善农村土地股份合作社的政策建议
1984年中央一号文件强调“鼓励土地逐步向种田能手集中”，到2005 年农业部 《农村土地承包经营权流转管理办法》正式施行，到2013年中央1号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》着力强化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设，进一步增强农村发展活力。如今，我国已明确提出加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，发展多种形式的适度规模经营，土地股份合作社就是这项政策的产物。农村土地股份合作社制度在实践和理论上都是新事物，对土地承包经营权在社员退出、破产或清算时的处置，土地承包经营权入股后征地补偿收益的归属和分配，土地股份合作社的制度基础、治理机制及其法律属性等，需要深入的研究和分析，从而推进农户间的联合和规模化经营、促进现代农业发展。
农民土地承包经营权入股建社，必须按国家《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规和规章，民主协商，制定章程，按章办事。农村推行农村土地股份合作社制度，让农民享有更充分的话语权，让农民更充分地分享土地规模经营后的收益，同时引导农村土地股份合作社提高应对市场风险能力，分享经济发展的成果。农村推行农村土地股份合作社制度，建议进一步完善农村土地产权结构，在保持农村土地产权完整性的同时不断提升农村土地产权的完全性。建议在今后农村土地股份合作社发展的制度安排上，尤其要对确权的农村承包土地和实名的社区集体资产及用于土地承包经营权与资金、技术等生产要素共同参股、直接从事农业生产经营活动的土地股份合作社，可以纳入农民专业合作社的规范范围，完全纳入《农民专业合作社法》的调整范围，享受相应的优惠政策。
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