本市加强规范基层执法行为工作成效明显

2012年12月10日 09:58

　　近年来，本市加强规范基层执法行为工作成效明显，尤其是2009年发生“钓鱼执法”事件后，为杜绝此类事件的再次发生，市委、市政府在规范行政执法方面做出了积极努力。

　　一、完善行政立法，提高依法行政的意识和能力

　　本市制定出台了《上海市行政执法人员行为规范》、《关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》、《关于进一步加强行政执法队伍建设的若干意见》，明确了行政执法程序、推行“柔性执法”、注重公民财产权保护等内容，分别对执法单位和执法人员提出了具体要求。《意见》提出了“职权法定、程序正当、保护合法权利、教育指导为先、权责统一”五个执法理念，实现了执法人员的执法理念从“重权力轻权利”向“尊重合法权利”、从“重实体轻程序”向“实体程序并重”、从“重权轻责”向“权责统一”的转变。2012年《上海法治发展报告》显示，市民对行政执法实体和程序合法性的肯定评价分别为90.56%和95.32%，行政执法公信力得到了提升。

　　二、健全部门执法制度，严格规范执法程序

　　一是规范和公开执法流程。市级行政执法单位编制了本系统行政执法操作指南，明确了执法主体、权限和程序。如，市工商局为加强办案程序和执法行为的规范，编制了《上海市工商行政管理机关办案守则（试行）》等规定。市水务局、市城管局等部门制定了相关的行政执法操作指南。二是实施分类分步执法。对于性质和危害后果不同的违法行为，各执法单位采取不同的执法方式。对可能危及公共安全、公共健康、生态环境的，加大执法力度。对情节较轻或者危害后果能及时消除的，除法律、法规、规章规定直接给予行政处罚外，先责令改正，并进行教育、告诫、引导；对拒不改正的，依法给予行政处罚。2011年，全市交通执法领域开始推行“首违预警”执法方式，对出租、公交、省际客运三大行业的首批15种轻微交通行政违法行为，予以责令改正，免于处罚，避免了“以罚代教、以罚代管”现象的发生。三是推行重大复杂案件审查制度。对于行政执法过程中发现的复杂案件，行政主管部门的法制机构要进行法律审查，并出具法律审查意见。对重大复杂行政执法案件的处理，由行政执法单位的负责人集体讨论决定。这对规范执法人员的行为，保障办案质量发挥了重要作用。四是推进执法结果公开制度。对与公共安全、公众健康、生态环境等密切相关的，对公共利益有重大影响或者需要公众广泛知晓，以及法律、法规、规章规定需要公开的执法结果，行政执法单位通过情况通报会、新闻发布会等形式，及时向社会公布。如，在城管、文化、食药监、水务、统计等部门推行行政执法相对人权益告知制度。

　　三、规范自由裁量权，促进公平公正执法

　　一是建立了行政自由裁量权基准制度。制定出台《上海市贯彻实施国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉意见》、《上海市人民政府贯彻国务院关于加强市县政府依法行政的决定的实施意见》等，明确提出建立行政自由裁量权基准制度。市级执法部门在各自职责权限范围内，对法律、法规、规章规定有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，制定并公布本系统行使自由裁量权的规则和参考标准。二是着手制定自由裁量权行使规则。从2009年起，着手起草《上海市行政处罚自由裁量权行使规则（草案）》。该规则对自由裁量的原则、处罚等级以及减轻、从轻、从重处罚的具体情形等做出明确规定，要求行政处罚实施机关的市级主管部门制定本部门的行政处罚裁量标准。三是探索建立自由裁量标准。工商、食品药品监督、质量技术监督、文化等行政执法部门已在本系统内积极探索建立行政处罚自由裁量标准。如，市工商局制定了《关于规范行使行政处罚裁量权的指导意见》，市食品药品监督局出台了《行政处罚裁量适用规则（试行）》与《行政处罚裁量指南》，市质量技术监督局与江浙两省的质量技术监督局合作，出台了《“苏、浙、沪”质量技术监督行政处罚裁量规则》。

　　四、创新管理机制，提高执法效能

　　一是相对集中处罚权，推行综合行政执法。2000年12月，发布《城市管理综合执法暂行规定》，在浦东、黄浦和徐汇试行城市管理综合执法。2005年，在浦东整合成立了浦东新区城管执法办公室和6个功能区城管大队。2009年，成立了上海市浦东新区城市管理行政执法局。有效解决了多头执法、职责交叉、重复处罚、扰民执法和执法机构膨胀等问题，提升执法效率。二是探索联动联勤模式，提升执法效能。针对跨部门或跨区县的群体性、长期违法性问题，试行多部门联动执法和跨区县协同执法。2010年，在闵行区成立了首个实体化运作的城市综合管理和应急联动中心。在不改变现有行政管理组织体制的前提下，社会协管力量整合统管、管理信息集中采集共享、行政执法协调联动，优化完善城市综合管理运行机制，形成了上下联动、问题联处、执法联动的社会管理联动局面，形成合力。

　　五、完善内部管理，加强执法监察

　　各执法部门通过加强系统内部的监督制度建设，进一步落实行政执法责任制。如，市水务局建立行政执法案件抽查回访、信访案件电话回访等执法督查制度，近年来案件回访率从最初的30%提高到50%。通过聘请水务（海洋）执法义务监督员，参与监督执法、法制宣传、案件回访等活动，为加强监督、提升作风建言献策；市城管局对基层分队开展督察活动，重点检查一线队员的行为规范、执法实效等内容，2011年共发现纠正违规2200人次，督促整改执法实效问题2.1万余起；市建设交通委监察室推行执法监察联系点制度，在城管执法、交通执法、水务执法、房管执法队伍中，各选择2个共8个基层执法单位作为联系点，与相关局监察室一起，定期进行联系沟通，进行实地调研，开展现场检查，听取执法情况介绍，总结交流工作经验，提出执法监察工作要求。市监察局以信访投诉为线索，加大对执法部门履职的监督。去年5月，群众反映“青草沙水库附近违法倾倒渣土”，经市监察局调查，该情况确实存在，严重威胁到本市饮用水安全。市委、市政府对此高度重视，组织有关部门对青草沙水源地等附近海域进行密集巡航检查。通过整治，有效地打击和扼制了向海洋倾倒工程渣土危害水库取水水质安全的违法行为，为确保上海市民用水安全发挥了重要作用。