省国土资源厅执法监察局 陈建农
二〇〇八年四月
一、土地问题与土地违法
1、土地违法的概念、特征
土地违法行为是指违法土地管理法律法规的规定或者作出土地管理法律法规所禁止的行为，依照法律应当追究法律责任的行为。
特征：
一是违反土地管理法律法规的行为，即违法性。这是土地违法的形式特征。注意：由于调整土地关系的法律政策的变化而发生的情事变更问题。
二是侵犯了土地管理法律制度和土地管理法律关系，即具有社会危害性。这是土地违法的本质特征。
三是应当受到行政处罚，即具有受惩罚性。行政处罚、刑罚、民事制裁、党纪政纪追究。
土地违法法定原则：
凡一切违法和犯罪行为，均应由法律作出明确的禁止规定；对管理人而言：法未授权皆禁止，法有授权皆可行；对象对人而言：法未明禁皆自由，法有禁惩皆禁止。
法律责任：指违反法律规定的后果。有三个特点：违法法定，责任法定，追究法定。
法律责任分为：民事法律责任，行政法律责任，刑事法律责任。
2、土地违法的表现形式
按土地管理法和房地产管理法的规定，禁止性规定有41条，涉及土地违法行为法律责任的法条有33条，列举了50多种土地违法行为。按照应追究的法律责任，我们一般把这50多种土地违法行为归纳为19大类。对这19大类土地违法行为，法律都明确了应负的法律责任。另外，《刑法》规定，非法低价出让国有土地使用权的，要追究刑事责任。土地违法行为实际上有20大类。
近三年来，我省土地违法呈上升态势：
三年土地违法1.184万件，面积13.18万亩，耕地7.22万亩，占54.8%。全省年均3946件，4.4万亩，耕地为2.4万亩。年均土地违法3946件，面积4.4万亩，耕地2.4万亩。
其中，工业用地件数占总数的20%，面积占总数的68.5%。
主要表现在：
一是以地招商、违规征收圈占集体土地。城镇建设、工业园建设用地面积较大。统计显示，05、06、07年三年，我省土地违法1.18万件，13.18万亩（耕地占54.8%），其中，工业用地占总面积的68.49%（占耕地的73.64%）。我省在土地市场治理整顿中，对333个各类开发区园区进行了清理，核减了222个，整合保留了89个，核定了四至范围。但一些园区存在着违规扩区、圈占土地等问题，一些地方不顾国家三令五申，擅自违规设立工业园区，圈占集体土地问题突出。
企事业单位违法用地所占比例 单位：公顷
合 计
企事业单位
件数
涉及土地面积
件数
涉及土地面积
涉及土地面积比
耕地
耕地
件数比
耕地
2005年
3596
1033.69
702.94
419
709.5
526.2
11.65%
68.64%
74.86%
2006年
4279
2804.8
1538
971
1741
1032.8
22.69%
62.07%
67.15%
2007年
3962
4950.99
2575.49
953
3570
1987.6
24.05%
72.10%
77.17%
总计
11837
8789.48
4816.43
2343
6020.1
3546.64
19.79%
68.49%
73.64%
11837
13.18万亩
7.22万亩54.80%
2343
9.03万亩
5.32万亩
19.79%
68.49%
73.64%
通过修改土地利用总体规划方式违规用地。一些地方政府在没有土地利用总体规划和年度计划的情况下，盲目签订协议，擅自承诺向开发商提供大量土地开发。采用拆分手段，化整为零批地。政府行为占主导地位。国土资源部2006年卫片执法检查结果，近两年的违法用地平均占新增建设用地总宗数的34％，有的地方高达80％以上。地方政府尤其是市、县级政府主导下的土地违法问题突出，从已经发生的案件看，性质严重的土地违法行为都与地方政府有关。2001年以来，我省根据国土资源部的要求，在合肥、淮南、淮北、芜湖和蚌埠开展了卫片执法检查。卫片检查结果反映的土地违法问题，引起高层的关注，全国土地执法百日行动的开展。最新结果显示：
二是以租代征、以生态农业为名擅自改变农业用地从事建设。1999年确定农村集体建设用地流转试点。但是，一些地方打政策擦边球，“以租代征”集体土地，建高尔夫球场、高档别墅。“以租代征”，规避依法审批、规避依法进行征地补偿安置、规避依法缴纳国有土地有偿使用费，有的甚至连农用地转用手续都不办理，村组自己出租，还有的地方政府出面从农民手里租来土地后出租给企业。国土资源部关于坚决制止以租代征违法违规用地行为的紧急通知（国土资发（2005）166号），
三是违规出让土地、低价出让土地。地方主要领导擅自确定土地出让价格；协议出让经营性用地，假招拍挂、假投资，土地招拍挂按事先指定的开发商「量身定做」竞争条件；捆绑式出让土地等等。2002年是“土地黑幕”集中爆发的的一年。在这一年里，全国立案查处土地违法案件11.14万件，涉及土地面积28410.08公顷(其中耕地13481.76公顷)。处理结案105518件，涉及土地面积23910.71公顷(其中耕地10742公顷)。2001年，中纪委同监察部联合组织掀起一场土地监察风暴，周正毅等一批富豪纷纷在“圈地运动” 中倒下。2001年，国务院发布15号文件，明确提出经营性用地“必须”采用招标的方式进行。2002年，国土资源部出台11号令《招标拍卖办法》，具体规定了经营性用地的取得方式。很多地区并没有完全按照规定程序进行，领导批条的情况仍然存在。到2002年为止，全国实行招标方式出让的土地仍只占总数的15%，全国仍有90%的土地没有进入市场。中纪委发出文件，明确提出，在土地问题上，“无论是否存在钱权交易行为，市长批条都是违纪的。
四是城市周边、城郊结合部非法转让土地等没有得到有效遏制。有的地方打着建设新农村的旗号，圈占良田。有的企业以投资名义先控股，规避增值税、契税，再转手倒卖而从中渔利。
五是一些地方存在土地闲置问题。
--我国正处在社会主义初级阶段，资源相对不足，人口多，人均资源不足是我国的基本国情，耕地减少与人口增长的逆向发展趋势，加剧了人地矛盾。由于人地矛盾的客观存在，土地违法也将长期存在。
--土地资源相对短缺，工业化、城镇化的加速发展是现阶段我国土地违法频发的经济动因。
3、土地违规违法对社会造成了极大的危害
耕地减少与人口增长的逆向发展趋势，加剧了人地矛盾。
第一，危害了耕地保护目标和粮食安全.国务院明确要求要坚守18亿亩耕地红线。违规违法用地规避了农地转用和土地审批，而且规避耕地占补平衡，对18亿亩耕地红线的威胁非常大，危害到国家粮食安全。
我国耕地面积18.47亿亩，占国土面积12.9%，排世界第4位，高于世界平均值，但低于亚洲平均值；人均耕地1.40亩，不足世界平均水平4.17亩的一半；耕地减少，呈逐年下降趋势，排在世界114位。
我省国土面积13.96平方公里，占全国的1.45%，耕地8592.23万亩（2007年末），常住人口6325万人，人均耕地1.35亩（2001年我省1.41亩），低于全国（1.40亩）平均水平。七五和八五期间，我省每年减少耕地18.47万亩；九五和十五期间，每年减少耕地20万亩。（0.38亩/分钟）。2007年末我省耕地比上年减少14.16万亩（建设用地、结构调整、灾害损毁），增加13.6万亩。
专家预测：中国人口2030年时将会增至16亿，21世纪中叶增至18.9亿时，中国人口才会零增长。据测算，现在18亿亩耕地提供了中国人所需要的85%的食品，十一五规划要求在十一五期间粮食综合生产能力要达到1万亿斤。随着人口的增加，生活水平的提高和需求的增长，到中国的人口高峰年，中国必须要有1.4万亿斤的粮食。考虑提高单产、提高耕地的复种指数和粮斤比例等因素，要做到粮食基本自给，耕地绝对不能少于18亿亩。这一预测向我们警示：耕地不能在减少了。
耕地减少有四个因素，建设用地、结构调整、生态退耕和灾害毁地。这里有人为因素也有自然因素。其中人为占用耕地是耕地减少的主要因素。主要是建设用地，有计划内合法用地和计划外违法用地等等。
特别是近几年来城市扩展、小城镇的发展，城镇用地、交通用地在扩大，占用的耕地多是优质耕地。农村居民点用地的扩展，致使农村人均用地高达188平方米，远远超过国家规定最高标准（80-130/户）。因此，违规违法用地危害了粮食安全。
我省2007年建设用地结构：城镇与农村居民点占46.7%、城镇居民点占7.52%、工矿用地占7.85%、交通用地占15.5%、水利设施占16.19%等。
第二，危及了社会稳定和可持续发展。耕地，特别是基本农田它不仅是生产资料，同时它还具有农民社会保障的功能，违规违法用地规避了农地转用和土地审批，农民土地补偿没有相应的保障，造成生机没有着落、生活水平下降，长远生活没保障。一些农民失去耕地后，有的成为“三无”的农民：种田无地，就业无岗，社保无门；一些在农村买了小产权房或者占用农地搞非农建设的业主的权益也没有保障，这些已经成为社会不和谐因素，影响了社会的可持续发展。
第三，危害了法律的严厉性和权威性。大量的违规违法用地得不到应有的查处，有法不依，执法不严，违法不究，姑息迁就，造成了严重的负面影响，形成了法不责众状态，影响了法律的严厉性和权威性，造成法律虚置。
第四，危及了政府的执行力和公信力。坚守十八亿亩耕地红线，节约集约合理使用土地资源是地方各级政府的法定职责。现在一些地方政府出现了违规行政问题，扮演了违法违规的主体角色，政府形象受到质疑，政府的公信力和执行力受到了影响。
二、五种渎职侵权性质的土地违法行为的认定和处罚
（一）非法批地行为
《土地管理法》44、45条规定了用地审批制度（三级）、批准（两级）制度，以下五种属于非法批地行为：
一是无批准权而非法批准征占土地。例如，法律没有赋予省级以下政府批准农用地转用和征地权，而这些政府批地了，即是非法批地。现在一些地方不办理农用地转用，同意企业用租赁的方式用地，就属于非法批准用地。另外，法律没有赋予单个人批地权，即使是再高的领导，也无权一个人批地，假如批了，即是非法批地。
二是超越批准权限非法批准征占土地。如，省级政府批准占用基本农田和批准占用基本农田以外耕地面积越过35公顷、其他土地超过70公顷，就属于超越批准期限批地。还有拆分批地：为了规避法律，搞拆分审批，一个批文耕地卡在35公顷以下，一天发几个甚至几十个批文，是典型的化整为零批地。
三是违反土地利用总体规划确定的土地用途批准占地。例如将农用地批做工业用地、工业用地批做商业用地，都是违反土地利用总体规划批地。
四是非法批准出让或者非法出让土地使用权用于房地产开发。城市房地产管理法规定，出让土地使用权用于房地产开发，有两道必经手续：①须根据省级以上政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级政府批准；②出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的政府批准后，由市、县政府土地管理部门实施。不按上述规定批准出让和未经批准出让土地使用权的，属非法行为。经营性用地出让不搞招拍挂，也是非法批准出让或者非法出让土地。最高人民法院已经明确规定，开发区管委会作为出让方与受让方订立土地使用权出让合同是无效的，属于非法出让土地。
五是违反法定程序批准占地。如建设占用林地的，要先经林业主管部门同意，未经林业主管部门同意就批准占地，就是违反法定程序批地。批准集体农用地转用和征收，要进行“两公告”，不公告，就是违法。
另外，未批先用问题。2007年9月，国土资源部在全国开展了土地执法百日行动中对三类违法违规问题进行清理。
法律责任。根据法律，处罚方式有以下几种：①行政处分。非法批地行为行政上是一种渎职行为，要承担行政法律责任，主要是对非法批地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。②行政赔偿。因非法批地而使使用土地的当事人在退还土地时遭受损失的，可以依法申请行政赔偿。③刑事责任。当非法批准征用、占用土地情节严重，触犯《刑法》第410条，构成非法批准征占土地罪时，要依照《刑法》的有关规定，承担有期徒刑或者拘役的刑罚处罚。另外，在无法认定有徇私舞弊行为的情况下，应按《刑法》第397条，以滥用职权治罪。
非法批地案例
1、庐江县冶父山镇政府非法批地案
基本事实： 2006年3月，经冶父山镇党委会、镇政府研究，决定建设幸福工业集中区。2006年3月至8月，根据冶父山镇党委及政府统一要求，冶父山镇幸福村分三次与幸福村马老等村民组签订征地协议书，拟征地397.27亩。冶父山镇政府在其中两份征地协议“见证机关”栏签字盖章，在其中一份征地协议的“甲方代表”栏签字盖章。
2006年4月4日至8月26日，冶父山镇政府、镇投资服务中心先后与冶峰钢产品有限责任公司等项目签订用地协议，面积约350亩。
2006年5月，该镇政府占用29.4亩集体土地修建了两条道路。
项目用地均不符合冶父山镇土地利用总体规划。
查处情况：
（对事情处理）撤销镇政府涉及非法批地文件，并依法收回非法批准征用、占用的土地。对尚未破坏种植条件的土地，退还群众继续耕种。同时责令其限期拆除或没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施、并处以罚款。
（对人的处理）对镇政府非法批地行为，镇党委书记、政府筹备组组长给予行政警告处分；冶父山镇幸福村总支部书记、村委会主任给予党内警告处分；冶父山镇副镇长调任；免去镇投资服务中心副主任职务。
背景：全省县域经济会议以后，不少县（市）、区发展地方经济心切，通过政府发文件或会议布置的形式，要求全民招商，要求乡镇都要设立工业集中区或工业园区。结果一些乡镇不考虑是否符合规划、不考虑是否具备条件，不考虑有无项目，或是盲目招商引资，以征地协议或“置换”等形式，非法批准占用土地几百亩甚至上千亩，导致被占地农民怨声载道，上访不断。
2、西二铺乡政府非法批地案
2007年5月29日，宿州市墉桥区西二铺乡党委政府以联席会议的形式研究决定同意建设西二铺乡金玉兰蔬菜批发市场。2007年5月30日，墉桥区西二铺乡政府与宿州市金玉兰置业有限公司法人代表邵黎明签订了《西二铺乡金玉兰蔬菜批发市场意向协议书》。2007年6月18日，宿州市金玉兰置业有限公司与西二铺乡沈家村、大周村吕运军等37户农民签订了土地租赁用地协议，租赁使用土地面积共计59.38亩，租赁价格每亩每年1000元，租期为30年。2007年6月底，宿州市金玉兰置业有限公司奠基开工建设。2007年11月已完成工程基础建设，部分建筑建至一、二层，共占用农用地27.8亩。用地符合该乡土地利用总体规划。
查处情况：收回非法批准使用的土地，给予该乡乡长行政警告处分，乡党委书记作出书面检查。
背景：通过以租代征方式违法使用土地，是2007年国土资源部土地执法百日行动重点查处的三类土地违法违规行为之一。该行为规避农用地转用和征收审批，破坏土地作为控管调控手段的有效性，危害性极大。
非法批地与非法占地区别
（二）非法低价出让国有土地使用权行为
我国法律明确规定，国家对协议出让国有土地使用权采取最低限价；国土资源部出台的《全国工业用地出让最低价标准》（2007年7月1日实施），明确了工业用地出让不得低于公布的最低价标准，以防止各地竞相压价出让土地，增加土地出让工作的透明度，便于上级政府对下级政府出让行为的监督，便于使用者和投资者了解不同行业的地价优惠幅度，确定合理的投资方向；同时，也是为了防止在土地使用权出让过程中搞权钱交易，发生腐败现象。从实际情况看，非法低价出让国有土地使用权主要发生在国有土地协议出让的过程中。认定这类违法行为的标准，是看出让地块的出让价是否低于当地确定的出让最低限价。一些地方出让土地搞出让金减免、返还，还有的搞所谓的奖励，也属于非法低价出让国有土地使用权。国务院《决定》（28号文件）特别规定禁止非法压低地价招商。
法律责任。根据有关法律，处罚方式有两种：①追究刑事责任。情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家和集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。另外，在无法认定有徇私舞弊行为的情况下，应按《刑法》第397条，以滥用职权治罪。②给予行政处分。
另外，中纪委、监察部和国土资源部出台了一系列“关于经营性土地招牌挂出让的规定”，这是一条“高压线”，也是违反不得的。违反了，也是要追究责任的。2005年2月，中纪委监察部印发了《关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》，明确了六种行为必须给予党纪政纪处分。
低价出让国有土地
案情 1998年初，某市为了改变本市经济欠发达的局面，促进经济的发展，同时为了招商引资的需要，市政府制定了一系列的优惠政策，其中包括地价优惠政策，确定土地使用权出让的平均价格为每亩2000元， 以此吸引国内外客商来该市投资。
1998年6月，该市与一个投资企业签订了投资建厂的协议。投资企业负责人向该市主管国土的副市长李某私下提出，建厂所需40亩土地由市政府以每亩1000元的价格出让给公司，出让年期50年。作为回报，可以委任李副市长的一位兄弟担任企业主管生产的副总经理。同年8月，市政府将位于本市郊区的一块面积为40亩的耕地，以每亩1000元的价格出让给了该企业使用。该企业由此获得了40亩土地50年的使用权，并可以用该土地使用权设定抵押，向李副市长的承诺也给予兑现。由于出让地价低，造成征地补偿费无法向被征地群众兑现，群众无法妥善安置，影响了当地群众的生产和生活，引起群众上访。
[评析] 这是一起典型的徇私舞弊，非法低价出让国有土地使用权的犯罪案件。
（1）本案客观方面表现为徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法低价出让土地，情节严重。李某低价出让土地的价格虽然只低于平均价格的50%，但已造成40万元以上的国有土地资产流失，并影响了群众的生产和生活，影响了社会稳定。
（2）本案犯罪的主体是国家机关工作人员。李某的身份符合判定犯罪的条件。
（3）本案主观方面表现为故意。李某主管土地管理工作，应该熟知国家有关土地出让的法规和政策，熟悉当地的地价情况。
处理 该市检察院以李某非法低价出让国有土地使用权罪，向法院提起公诉，李某被判处有期徒刑3年。
（三）侵占、挪用征地费行为
常见的有3种情况：一是上级主管部门凭借隶属关系，采用“提成”的办法占用，实为截留。二是其他单位凭借业务关系占用。三是个人非法侵占、挪用。治理整顿中发现的拖欠和所谓的“几十年付清”，应该说也是一种违法行为，因为法律有规定，征地费的付清期限，最长不能超过3个月。
法律责任。根据新法，处罚方式有以下几种：①刑事责任。非法侵占、挪用征地费的行为，触犯《刑法》的有关规定时，要依照《刑法》承担相应的刑事责任。②行政处分。非法侵占、挪用征地费行为不构成犯罪的，要给予有关人员行政处分。
侵占挪用征地补偿费问题
基本事实：国家审计署对安庆市电厂进行审计，发现安庆市有关基层政府层层克扣征地补偿费严重侵害失地农民利益问题。经查，安庆电厂一期工程用地主要涉及安庆市郊区老峰镇、白泽湖乡的14个村集体土地。1998年10月29日，安徽省人民政府批准征收1473.5亩(村集体实际交付土地1446亩)用于该项目的主厂区及铁路专线用地，征地补偿标准为每亩2.2万元；2004年1月，安徽省人民政府批准征收833.5亩用于该项目的贮灰场用地，征地补偿标准为每亩1.285万元。
征地补偿过程中，郊区及所属的乡镇两级政府层层降低补偿标准，按照耕地9000元/亩（非耕地8400元/亩）的标准，对被征地村集体支付了补偿费。自行挪用2086.15万元。挪用资金主要用于弥补办公经费不足、上交财政、建设职工住房等用途、被征地村集体和失地农民有关。
查处情况：
1、原郊区征迁指挥部及老峰镇、白泽湖乡政府以征地补偿费名义虚报多领、挪用电厂建设资金1380多万元，责成安庆市政府收缴财政，并设立专户，用于发展老峰镇和白泽湖乡被征地村集体经济和失地农民生活保障。
2、责成老峰镇政府将侵占、挪用的384.29万元征地补偿费，足额退还被征收土地的村集体。
3、给予原郊区区委书记党内警告处分、原郊区区长党内严重警告处分、原郊区副区长行政警告处分、原土地管理局局长党内警告处分、原郊区老峰镇镇长撤销党内职务和行政撤职处分、原郊区老峰镇镇长撤销党内职务和行政撤职处分、原郊区老峰镇副镇长党内严重警告处分、原郊区白泽湖乡乡长、党委书记党内警告处分、原郊区老峰镇党委书记党内严重警告处分。
（四）违反法定要求划基本农田保护区行为
法律规定：一是基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，二是有四类土地必须划入基本农田保护区。如果不按法定要求去做，则违法。这次国务院《决定》明确规定，已经划定的基本农田，确需使用的，改变规划必须经国务院批准。
法律责任。责令限期改正；拒不改正的，依法给予有关人员行政处分。
（五）土地管理部门行政执法不作为行为和土地管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为
土地管理部门行政执法不作为行为。法律规定，土地管理部门应当对土地违法行为实施行政处罚。如果不予处罚，则违法。
玩忽职守。是指土地管理人员不认真对待本职工作，不履行、不正确履行或者放弃履行法律、法规规定的责任，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。
滥用职权。是指土地管理人员违反法律规定的权限和程序行使职权，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。
徇私舞弊。是指土地管理人员为徇私利或者亲友私情，弄虚作假、欺上瞒下，掩盖事实真相等非法批地，给国家财产和人民利益造成损失的行为。
法律责任。土地管理人员是代表国家执法的人员，肩负着重任，职责重大，如果违法或者犯罪，造成的危害和影响是十分严重的。因此，土地管理法对土地管理部门工作人员规定了严格的法律责任。
刑事责任：①当土地管理部门的工作人员在土地管理工作中玩忽职守、滥用职权，构成犯罪的，要依照《刑法》第397条追究刑事责任；②土地管理部门的工作人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，构成犯罪的，依照《刑法》第402条追究刑事责任；③对非法批准征用、占用土地或者非法低价出让国有土地使用权，构成犯罪的，依照《刑法》第410条追究刑事责任。
行政处分：①土地管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，不构成犯罪的，由有权机关给予行政处分；②应当作出行政处罚决定而不作行政处罚决定的，由上级土地管理部门给予其单位主管人员以行政处分。
各级领导要特别注意国务院出台的《关于加强土地调控有关问题的通知》确立的“问责制”，今后不管你是不是参与了违法违规活动，知不知道你那里发生了违法违规事件，你都要承担责任，都要追究你的责任。
土地管理部门行政执法不作为和工作人员玩忽职守
基本情况： M县C村红旗村和H乡红星村因小山包山上一块菜地产生所有权纠纷，双方分别上访到县国土资源局，要求调处并确定该土地所有权归其所有。红旗村提出的理由是：小山包是解放前就属我村村民所有，解放初有政府发给我村“山林证"，现在仅山脚下这20亩菜地被红旗村侵占，其余整个小山包都是我红旗村所有；红星村提出理由是：小山包脚下这20亩菜地是我村村民60年代响应政府号召，开垦荒山种粮种菜，到1978年止，开荒种植面积20亩，在2005年3月土地权属纠纷发生前，对方对此土地的权属从未提出过任何实质的要求。另外，我村人多地少，尤其是蔬菜地少，为保证村民日常蔬菜需要，要求县国土资源局依法确权。
M县国土资源局土地管理人员接待C镇红旗村和H乡红星村代表来访后，言明，待研究后再予答复，但却迟迟未作书面答复。2005年4月，C镇红旗村将县国土资源局送上被告席。诉状称：被告系县人民政府土地行政主管部门，理应依法行政，但被告却在收到原告的申请报告后，在法律规定的期限内不予答复。被告的不作为己侵犯了原告的合法权益，请求人民法院判令被告限期内不予答复。被告的不作为已侵犯了原告的合法权益，请人民法院判令被告限期履行法定职责。
被告县国土局辩称：发生土地权属争议的两个村系本县境内相比邻的两个乡镇的两个行政村，根据《安徽省土地全书争议处理条例》第三条第二项“争议土地跨行政区域的，由其共同的上一级人民政府处理”之规定，县政府才是这起纠纷的处理单位，县国土局无权作出处理。因此，县国土局不存在不作为，而是依法不能作为。
该案经人民法院审理后查明，县辖区乡镇的土地权属纠纷调处一直由被告负责承担，并由县政府委托其处理（县政府发文委托书）。《安徽省土地权属争议处理条例》第三十三条明确规定：“受理机关接到处理申请后，应在十五日内决定是否受理。决定受理的，应当在决定受理之日起十日内将申请书副本发送对方当事人。对方当事人应在接到申请书副本之日起三十日内提交答辫文书和有关证据；逾期不提交答辩文书的，不影响作出处理决定。受理机关决定不受理的。应当在决定后十日内书面通知申请人，并说明理由，“本案中，原告于2005年3月1 6日提出申请，并于当时送交给被告，被告理应在收到该申请后10日内予以答复，通知申请人。因些，人民法院判令被告自收到判决书之日起3日内必须作出答复，同时判令本案的诉法费由被告承担。
三、国土资源执法监察与土地违法防治
（一）土地监督检查的概念：所谓土地监督检查，是指地方各级人民政府和国土资源部门按照法定程序和方式，依法对本行政区域内土地管理法律、法规的执行情况进行监督检查，开展违法预防，并对违法者实施法律制裁的活动。
加强对土地利用中发生的违法行为的监督检查，是强化土地管理的实际措施。土地管理法第六章专门作了规定。安徽省土地监察条例对土地违法的预防、查处、相应的措施、执法机构、工作程序等作了规定。
包含以下几层涵义：
1、土地监督检查的主体是代表国家行使土地管理职权的地方各级政府和县级以上人民政府土地行政主管部门以及市、县土地行政主管部门。
2、土地监督检查的对象不仅包括土地管理的相对人，即一切与土地发生法律关系的单位或者个人，而且还包括享有土地征用和建设用地审批权的地方各级人民政府，这市土地监督检查的重要特征之一。
3、土地监督检查的内容是以预防违法并对违法者实施法律惩处为手段，对土地管理法律、法规和执行情况进行监督检查。
4、土地监督检查的目的是实现保障和保护资源的统一，化解双保矛盾，提高国土资源对经济社会全面协调持续发展的保障能力。
监督检查与执法监察。
（二）防治土地违法的政策、措施
党的十七大提出：实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，强调社会主义新农村建设取得重大进展，城镇人口比重明显增加；
同时，提出促进国民经济又好又快发展，明确：严格保护耕地，确保国家粮食安全；坚持能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力，坚持节约资源和保护环境的基本国策，完善有利于节约能源资源和保护环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制，提高资源利用效率。
--耕地减少直接威胁着国家的粮食安全、经济安全。坚守18亿亩耕地红线，这是保护问题。
--在实现小康社会、建设社会主义新农村的过程中，工业化、城镇化（34-45%）过程中用地需求量大，我们压力很大。这是保障问题。
--各级政府特别是党政领导在耕地保护上负有重大责任。
要看到土地违法高发的严峻形势，准确理解土地宏观调控，客观分析土地粗放利用、经济增长资源代价过大的现状，以及国土资源管理在体制、机制和法制上存在的弊端，着力解决土地需求矛盾，解决增量建设用地总量过快、低成本工业用地过度扩张、以及违法违规用地和滥占耕地问题。
各级政府及国土资源管理部门面临着保障经济、保护耕地的双重压力。必须采取积极有效的措施，强化土地调控，强化执法监察，坚守红线保障发展，构建保障科学发展新机制，探索一条节约集约利用土地的科学发展新路，实现双保双赢。
1、国土资源执法监察的基本制度：预防制度，查处制度，移送制度，监督制度。--联动协作制度，问责制度
实施世界上最严格的土地管理制度，是党中央、国务院确定的我国土地管理的一个基本原则。从1996年开始，中央提出中国必须实行最严格的土地管理制度。1997年中共中央又出台了11号文件，构建了世界上最严格的土地管理制度的政策框架。1998年，全国人大对土地管理法进行了全面修订，建立了世界上最严格的土地管理制度的法律框架。2003年以来的土地市场治理整顿，2004年运用土地政策参与宏观调控，运用土地政策参与宏观调控，是党中央国务院加强和改善宏观调控作出的一个重大决策。2004年10月，国务院发出了《关于深化改革严格土地管理的决定》，这是完善最严格土地管理制度的纲领性文件。2006年7月国务院常务会议宣布了加强土地调控的三项措施，包括调整利益机制、完善责任制度、健全法律机制等。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》是在《决定》的基础上，对涉及到土地参与宏观调控的一些主要问题进行了进一步完善。
目前，我国土地执法监察是围绕四条线展开的：执法监察督查督办，国家土地督察，卫片动态监测，专项治理。
国土资源部提出构建保障科学发展新机制的要求，明确执法监察要预防与查处并重，发挥查办案件在治本方面的积极作用，总结各地成功经验，建立土地执法长效机制。
怎么样预防土地违法：
一是预防查处机制；
在预防上，土地执法模范县、乡镇活动；动态巡查。
在查处上，督查督办，挂牌督办制度，查办，联合办案机制。
二是领导责任落实机制；问责制
三是整改纠正机制；
四是部门协作联动机制。
五是监督机制
六是宣传机制。
3、完善领导责任机制，是土地执法长效机制关键的一环，是落实保障发展、守住耕地保有量双保双赢的重要保证。
领导干部在土地问题上，应树立科学发展观念和七种意识
七种意识，即：
一是切实保护耕地意识。强调严格保护耕地，是因为我们人多地少。谁来养活达到人口高峰时的18.9亿中国人？这是个十分严肃的问题。靠国际粮食市场来解决中国的粮食安全问题，这条路走不通。一个是国际粮食市场全年的流通量也养不活中国（500万吨粮食，等于2000万亩耕地，据说，有些粮食出口国家已经开始粮食储备，不再出口粮食了）；第二个是涉及引发国际关系问题。另外，联合国粮农组织对中国土地承载力的研究认为,16亿人口至少要18亿亩耕地才能养活，同时有两个前提条件：一是保持东方人的膳食结构不改变，就是粮食转化不能搞得太快；二是现有的草原都要改成人工草场。这就提出了中国的粮食安全问题。我们也寄希望于生物技术有革命性的突破。目前，只能靠耕地面积和质量来保。所以，确保18亿亩耕地是底线。各级领导都要有切实保护耕地的意识。
二是严格按土地规划办事意识。在执行土地利用总体规划上过去有几种怪现象。第一种是规划随着领导变。领导说规划要改改，不能不改。第二种是规划随着违法变。哪个地方违法用地，规划不适应的，就把规划修改了。第三种是规划随着项目变。项目引进来了，开发商看见这个地方好，投入少，交通方便，就要这块地，领导说把规划改改，让项目落下来。第四种是规划随着风水变。港商台商、东南亚等一些投资商特别重视风水，一旦认为风水好，即使是基本农田，规划也只能改一改。因此，土地利用总体规划不能随着项目转、随着“风水”转、随着领导转、随着违法转。
三是依法用地、管地意识。领导干部一定要正确处理好发展经济与依法管地、用地的关系。
要特别强调的是，申请用地和批准用地的前提是，所要使用的土地必须符合土地利用总体规划和要有年度土地利用计划指标。没有上述两个条件，不能申请用地。即使申请了，也不会获得批准。
四是节约集约用地的意识。这是可持续发展的需要，是对子孙后代负责。
五是切实维护农民合法权益的意识。不能以牺牲农民利益为代价去谋求经济的发展。不能在征收土地尚未获得批准时，就去拆农民的房子，砍农民的树木，平整农民的土地。
六是公开、公平、公正的意识。各级领导在土地问题上，要坚决做到“不批条子、不打招呼、不干涉土地行政执法活动”。
七是法律责任的意识。作为领导干部必须要有法律责任意识，要牢记三句话：“因公违法”也是违法，“因公违法”的危害性更大，“因公违法”一样要受到法律制裁的。“因公违法”，违法的主体是政府机关，是领导干部。而政府违法、干部违法危害性大：首先，损害的是政府在人民群众中的形象；其次，往往诱发违法问题大量发生；第三，往往造成资源严重破坏和资产严重流失；第四，往往以侵犯农民利益为代价；第五，往往是从局部、眼前利益出发的，它损害的是国家和人民的整体利益、长远利益。必须坚决纠正“要发展就不要强调依法用地、按规划用地”的错误思想。我建议领导干部要认真学一学《土地管理法》的监督检查和法律责任两章，牢记违反土地管理法律、法规应负的法律责任，并把与学习土地犯罪司法解释和行政处分规定结合起来。
案情介绍
[案件由来] 2007年12月17日，中央电视台《焦点访谈》栏目播出《未批先建的工业园》节目，记者调查： 2007年初，枞阳县 横埠镇左山村和范潭村村民同时接到镇里通知，他们的土地要被征用，用于名为“中国枞阳汽车零部件工业园”的开发园区的第三期建设。第三期建设土地规划面积在6800亩左右。2007年5月，横埠镇政府开始征地，并将部分补偿款发到村民手中。被征用的南片的2600多亩土地相当一部分是基本农田。按照土地法的有关规定，征用基本农田必须得到国务院批准，但第三期规划用地并未办理合法用地手续。
[案件事实情况]
一、关于枞阳横埠汽车零部件工业园用地情况
枞阳县横埠汽车零部件工业园规划用地10042.5亩，分三期建设。第一、二期实际占地2333.06亩，均报经省政府批准。
汽车零部件工业园三期规划占地6800亩。其中建设用地1375亩，坑塘水面490亩，林地785亩，耕地3850亩（含基本农田1300亩）。2007年2月28日，枞阳县政府时任县长汪长根主持召开县开发区建设工作会议，会议明确要求汽车零部件工业园指挥部在2007年3月18日前完成6800亩征地补偿协议签订工作。2007年3月，汪长根因经济问题被安徽省纪委调查。2007年5月，时任枞阳县县委副书记、汽车零部件工业园建设工作指挥部指挥长李顺琪主持召开继续贯彻2月28日开发区建设工作会议精神推进会，要求在5月23日前，横埠镇政府、周潭镇政府要与村签订三期南片1700亩的征地协议。2007年5月至6月，枞阳县横埠镇政府、周潭镇政府分别与所辖村签订1738.13亩征地协议，其中，耕地1554.96亩（基本农田约800亩）、林地24.81亩、水塘156.37亩、荒地1.99亩。征地协议签订后，绝大部分处于抛荒状态。
二、关于其他几个园区情况
安徽枞阳县除经国家发改委和国土资源部审核的经济开发区外，还存在以“一区七园”名义招商引资的其他几个园区，即经济开发区，纺织工业园、建材工业园、汽车零部件工业、综合工业园、循环经济工业园、机械制造工业园和造船工业园。这些园区有些只有一家、两家企业，有的是将工业建成区改换名称。均未设立专门的管理机构。
其中，造船工业园规划项目占用国有滩涂地86公顷（折合1290亩），存在边报边批问题。
[存在的问题]
1、汽车零部件工业第三期非法征地问题。枞阳县政府和枞阳县汽车零部件工业园建设工作指挥部召开县政府及指挥部会议，部署横埠、周潭镇政府征地1738.13亩，已构成非法批准征用土地。
2、造船工业园边报边用土地问题。在未经批准供地之前即开工建设，违反了土地管理的相关规定。
