关于实行社会保障制度改革对老干部的影响及对策

                                                                            朱可学 王本明

    社会保障制度是现代市场经济的一个重要标志，是市场经济体制的重要环节。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障体系作为构成社会主义市场经济体制基本框架的五大支柱之一，标志着我国社会保障制度改革从国有企业的配套措施进入体系建设的新阶段。1997年，党的十五大又明确提出了“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度”。多年的实践表明，在发展社会主义市场经济体制新的历史条件下，建立多层次、全方位的社会保障制度，既是推进科学发展、构建和谐社会的重要前提，也是坚持以人为本、确保老干部生活待遇落实的根本途径。现结合宜城市的实际，就实行社会保障制度改革对老干部的影响，以及消除不利影响应采取的对策，谈点初浅的看法：

一、宜城市实行社会保障制度改革的基本作法

    养老保险、医疗保险、伤害保险、失业保险是我国社会保险体系的重要组成部分，其中社会养老保险制度是核心，社会医疗保险制度是关键。1984年，我国各地开始进行养老保险制度改革，并于1997年开始在全国建立统一的统账结合的城镇企业职工基本养老保险制度；1988年，我国开始对机关事业单位的公费医疗制度和企业的劳保医疗制度进行改革，并于1998年开始在全国建立统账结合的城镇职工基本医疗保险制度。宜城市根据党和国家的有关规定，以“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”为指导思想，先后从以下三个方面实行社会保障制度改革：

（一）全员参与，推行社会养老保险制度。从1994年起，宜城市先后对各类企业由单位及其所有在职员工分别按工资的一定比例交纳基本养老金，参加当地统一的基本养老保险，老干部的养老金纳入社会养老保险统筹；从2002年5月起，该市又参照企业的作法，对全市机关事业单位及其所有在职人员实行了基本养老保险，老干部的养老金由社会养老保险统筹发放，从而在全市建立起机关事业单位和企业所有老干部在内的养老金社会化发放的基本养老保险机制。

（二）分类施策，实行基本医疗保险制度。根据老干部隶属关系各异、单位性质差别的实际，宜城市分类施策，对镇办区的离休教师和市直党政群机关、全拨及差拨事业单位、民政代管、易地安置的离休干部由财政按每人每年1万元标准，对市直自收自支事业单位、企业和镇办区的离休干部由单位按每人4万元标准，分别采取逐年缴费和一次投保、终身就医的方式，建立单独性的医保统筹机制。

（三）逐步规范，试行有关补贴保险制度。宜城市在坚持将国家、省统一规定的生活补贴纳入养老保险统筹的基础上，先后又将老干部的护理费、交通费及去世后的丧葬费、抚恤金、遗属生活困难补助费等待遇，全部纳入基本养老保险统筹，逐步规范老干部的养老保险统筹项目。

二、实行社会保障制度对老干部的有利影响

    从总体上看，经过多年的改革，我国的社会保障体系特别是养老、医疗保险社会统筹机制逐步完善，不仅成为社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”，而且从体制上较好地解决了新老单位养老负担畸轻畸重的矛盾，形成了社会养老、责任共担的格局。但对老干部个人来说，实行社会保障制度改革的有利影响，主要表现在以下几个方面：

（一）基本养老金按时足额社会化发放，能够生有所养。多年的实践证明，实行社会养老保险统筹，是保证老干部按时足额领取基本养老金的根本途径。一方面是能够按时足额领取基本养老金。无论是机关事业单位还是各类企业，凡是实行社会养老保险统筹的，不管单位缴费状况如何，也不管单位存在与否，社会养老保险机构对老干部的基本养老金都能一视同仁地按时足额支付，这就使基本养老金的发放与所在单位脱钩，不受单位兴衰荣枯的影响，避免了拖欠现象，基本生活获得可靠保障。另一方面是能够就近方便领取基本养老金。各地按照中央的统一部署，采取当地由银行代发、外地从邮局寄发的办法，通过银行、邮局等社会服务机构实行社会化发放，使“年老离休回家园，工资汇到家门前”成为老干部基本养老金由过去的单位财务部门领取改为凭一本存折每月按时到就近银行、邮局等社会服务机构领取的真实写照。

（二）基本医疗待遇按照规定落到实处，能够病有所医。实行基本医疗社会保险统筹，“看病用药可挑选，吃药报销不再难”的就医模式，给老干部带来了实惠。一是满足了基本需要。各地在坚持做到老干部个人免交医保费的前提下，当得了小病看门诊，医药费大都由个人账户负担；当得了大病住院，符合规定的医药费由医保统筹基金支付，既不设起付线，又上不封顶，以满足他们的基本医疗需求。二是解决了拖欠矛盾。无论是机关事业单位还是企业，老干部的基本医疗得到制度性保障，生病就医购药的医药费具有可靠稳定的保障渠道，从根本上解决了困难单位老干部看病报销难的问题，使他们不再为无钱治病而一筹莫展，医药费拖欠成为历史，真正起到了“医疗保险作后盾，老有所医不用愁”的作用。三是方便了看病购药。各地大都就近设有一家或几家定点医院、定点药店，医保部门与定点医院、定点药店计算机联网，老干部无论是居住城镇还是乡村，因病凭“一证一卡”（医疗保险证和IC卡）在定点医院、定点药店就医购药时，有的IC卡中存有个人账户资金，刷卡就医购药成为时尚；有的对符合规定的医疗费用凭卡由医院、药店实行记账，由医保部门统一结算。这种数据向上集中、服务向下延伸的管理模式，方便了老干部看病购药。四是规范了就医行为。对老干部在规定定点就医、持证就诊制度的同时，实行重病、急病报告制度，凡因病需外诊外治或需用药品目录以外的药品及进行特检特治的，经有关部门批准方可施行。五是扩大了择“医”权利。老干部可自主选择若干家定点医院、定点药店就医购药，一旦对某家医院、药店的医疗技术和服务质量不满意，一年后可更换，改变了过去公费医疗和劳保医疗制度下看病必须到合同医院，而个人无权择“医”的状况。六是增强了节约观念。老干部就医购药大都先由个人账户支付，个人账户资金可积累和继承；个人账户用完后由社会统筹基金支付，但对特检特治特殊用药要按一定比例自负，在一定程度上让老干部就医时就要考虑疗效和经济投入的关系，从而唤起了自我节约意识。

（三）基本消除单位保障待遇差别矛盾，能够老有所慰。实行社会保障制度，建立社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险，使计划经济体制下形成的单位所有制的“救生圈”变成了单位保险与社会保险相结合的模式，这对于老干部个人来说，一方面是消除了失衡心理。通过建立统一政策、统一要求的社会保障机制，统一机关和企事业单位养老特别是就医的标准，缩小企业与机关事业单位在医疗待遇上的差距，改变了过去企业与企业之间经营效绩不同、单位与单位之间具体情况差异，老干部事实上能够享受到的医疗待遇苦乐不均的状况，进而消除他们因单位经济效益好就医有保证、反之就无着落所产生的“路走对了、门进错了”的心理失衡问题。另一方面是解除了后顾之忧。实行社会保障制度，将老干部的养老、就医待遇游离于单位之外，保证他们不受单位效益好坏、资金状况影响，都能按时足额领取养老金、按规定报销医药费，既解决了过去一些企事业单位因经营不景气，基本养老、就医难以保证的问题，也解除了有的老干部存在的“单位今天条件好能照顾，明天条件不好就难以照顾”的后顾之忧，心里感到十分慰藉。

三、实行社会保障制度对老干部的不利影响

    我国推行社会保障制度因起步较晚，各种机制不够完善，政策不够配套，实行社会保障制度改革给老干部带来了一些负面影响。归纳起来，主要有以下几个方面：

（一）新旧体制待遇差异，心理素质难以适应。实行社会保障制度改革，因新旧体制待遇差异问题，条件好的单位老干部心理上不适应。一方面是怀旧感。我国传统的社会保障制度主要特点是低工资、多就业、高补贴、高福利，形象地说就是“从摇篮到坟墓”的全包式社会保障，单位对职工的生老病死残承担无限责任，并通过层层行政程序转为国家兜底。如在传统的医保制度下，老干部吃着公费医疗和劳保医疗的“大锅饭”，资金完全由政府和单位负担，个人不承担任何医疗费用。实行医保制度改革引进的费用分担机制，将过去看病由国家和单位大包大揽变为部分自费；加之因过去单位管理不严，医药费无论是否符合规定都能报销，现在却对不符合规定的医药费报销严格制约，这对一些单位条件好并吃惯了“免费午餐”的老干部来说是满肚子怨气，始终对过去那一套津津乐道，认为就医个人不掏钱，才真正体现了社会主义制度的优越性。另一方面是失落感。实行社会保险统筹，老干部与原单位逐步脱钩，有的因过去几十年在自豪地宣称自己是“单位的主人翁”的同时，滋生了一种“生死都是单位的人”的依赖思想，现对纳入社会化管理产生了失落感，担心两头无着落；特别是目前我国社会保障水平还不高，少数经济效益好的单位老干部担心实行社会保障制度后会减少在原单位享受的福利待遇，对实行社会保障制度抵触情绪大。

（二）养老统筹项目不全，改革成果难以共享。我国现阶段实行的基本养老保险模式，保障的只是老干部的基本生活，社会保险统筹项目按照现行的工资制度确定，而有些政策性补贴未能纳入将会“落空”，在一定程度上影响了老干部生活水平的提高。一方面是有关福利待遇难以落实。有的未对护理费、降温费、取暖费及老干部去世后的丧葬费、抚恤金、遗属生活困难补助费等福利待遇实行社保统筹；特别是全国各地推行“阳光作业”，在职干部实行职务消费货币化后，老干部的一些福利待遇也要相应增加，但有的未纳入统筹范围。凡未纳入社保统筹的部分仍由单位解决，往往出现未统部分单位有钱就发、无钱就不给的现象。另一方面是改革发展成果难以分享。随着各项改革的深化，必将促进社会的整体升级，人们就会分享越来越丰厚的改革发展成果。尽管老干部与在职人员同享改革发展成果是党和国家早就确定的政策，但在实际运作过程中缺乏制度上的保障，导致一些单位在基本养老金实行社会化发放后，不仅借机取消了老干部的各种福利待遇，而且根据效益增发的补贴性养老金老干部也难以享受。

（三）就医规定不尽合理，基本需求难以满足。因加强就医管理与方便看病的矛盾较为突出，老干部的基本医疗受到一定制约。有的定点就医限制过死，不论路途远近，只能定点在一两家级别较高的医院，老干部没有选择的余地。有的社区卫生医疗网点没有纳入定点范围，使得有的老干部不能就地享受社区医疗待遇。有的门诊就医手续繁琐，先后要经过挂号到最后拿药等七八道程序，并且不论是否行动不便，门诊处方一律按规定限量。有的对走亲访友期间患了急病不能到定点医院看病，无论医药费是否符合规定，一律不予报销。有的易地安置就医不论居住乡村还是城镇，只允许选择一家县级以上医院作为定点。有的不论是常规还是特殊的单项检查，事先都要通过有关部门审批。有的药品目录不规范，对一些新药的使用限制过多，因病确需使用大处方或药品目录以外的药品，个人承担比例较大。有的因病需到定点医院住院的，无论是否特殊情况，其住院通知单都要先由医保门诊医生签字，经医保部门审核登记后方可住院；转院须经定点医院主治医师、主管院长会诊并签署意见，报医保部门批准后方可转院。有的擅自缩小基本检查项目及用药的范围，甚至连普通的单项检查也要按过高比例自负；加之有的定点医院连临床急需的治疗性药品也时常断档缺货，医生却不开具处方同意患者到定点药店购药，结果导致老干部看病的自费药、自费检查种类增多。

（四）日常管理无人承担，政治待遇难以落实。养老、医疗实行社会保险统筹，这是社会保障制度改革的一个尝试，从一些地方现已推行的情况看，对老同志实行“社会化管理与单位管理相结合”，结果形成都管都不管。如有的单位特别是企业破产、改制，主管部门把老干部的相关经费交给有关部门，不是按要求把老干部上收管理，而是借机甩“包袱”，将他们的组织关系转入社区，出现了“转费又转人”的现象。因许多社区管理不规范，使许多老干部得不到妥善安置，日常管理服务“断档”，导致有的政治学习、过组织生活等该享受的政治待遇“落空”，甚至老同志去世后单位也没人协调处理丧事。

四、消除社会保障制度对老干部负面影响的主要对策

    大力推进社会养老、医疗保险，建立独立于单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系，是确保老干部生活待遇落实的根本出路。因此，要通过建立功能齐全、负担合理、运作规范、保障有力的社会保障体系，以消除社会保障制度改革对老干部的负面影响。具体可从以下几个方面做起：

（一）更新观念，切实端正思想认识。要注重引导老干部认识到在我国经济不发达的条件下，建立一个既能保障基本养老、医疗需要，又不影响社会经济发展的社会保障体系，是发展社会主义市场经济的内在要求，充分体现了社会保障互助互济的特点，这对于原来单位条件差而保障水平低的人来说显然是一件好事；认识到我国实行医疗保险改革的思路是用较少的费用提供较优质的服务，满足老干部的基本医疗需求，而加强就医管理是保证医疗经费合理使用，这自然要增加一些麻烦，但绝不是变着法儿阻碍老干部看病吃药，从而取得他们的真诚理解和大力支持。

（二）拓展项目，提高养老统筹层次。根据有关规定，要将中央、省政策规定的基本养老金和各种政策性补贴的全部项目都纳入社保统筹，尽量不给单位留下自筹的尾巴，并通过健全社会化发放体系，将过去有的地方“差额缴拨”改为“全额缴拨”，以消除单位因经济条件或短期行为带来的少发、不发等不良现象；要逐步推行基本养老金县级统筹为省级统筹，实现以肥补瘦、以丰补歉的社会统筹目的，确保基本养老金发放不欠一分、不漏一人。

（三）同等对待，分享经济发展成果。凡是统筹项目以外的由单位自行规定发给老干部的补贴性养老金等部分仍按有关规定发放，不能因基本养老金实行社会化发放而借机取消；特别是单位当前实行自主经营、自主发展，有权自行对在职职工提高工资待遇时，应根据共享经济发展成果的原则，保证老干部与在职职工同步增加应享受的补贴。条件允许的，可建立以财政为主体的老干部福利补贴机制，用于发放困难单位老干部应享受的各种未纳入统筹部分的待遇，使他们共享改革发展成果制度化。

（四）完善规定，营造方便就医环境。要本着减少环节、堵塞漏洞、节约开支、治病方便的原则，采取“一站式服务，一卡式通用”，简化就诊手续，统一结算方式，真正方便老干部看病就医。一是实行医疗定点。对老干部就医原则上按属地设立定点医院、定点药店，对居住城区的在城区设立几家定点医院、定点药店，居住乡镇的在乡镇卫生院定点，易地安置的由医保部门与接收单位或本人协商就近确定定点医院、定点药店；条件允许的，老干部可根据个人意愿，凭“一证一卡”自主选择由医保部门确定的任何一家定点医院、定点药店就诊购药。要全面启动社区卫生医疗服务体系，充分利用社区医疗服务网点，开辟看病、住院的 “绿色通道”，实行“一条龙”服务，确保老干部就近就医；社区卫生医疗服务网点应与地方大医院定点协作挂钩，建立规范有序的双向转诊关系，使“小病进社区，大病到医院”成为主要的就医模式。二是实行灵活管理。对老干部就医、转诊、用药、报销等各项制度的管理，做到具体而不繁琐、方便灵活又不失原则。对因病凭“一证一卡”到定点医院门诊就医的，要参照药品适用范围尽量放宽处方限额，并凭医保门诊医生出具的转诊单即可转诊其它科室治疗。对因病需在定点医院住院的，一般先由医保门诊医生出具住院单，经医保部门审核备案后就可住院。对因病需外诊外治的，急诊、危重病号除外，一般须由老干部申请，经定点医院审核后，再到医保部门办理外诊外治手续。易地安置的须在定点医院、定点药店按照医保规定就医购药。因病确需使用贵重药品或进行大型检查，由定点医院审核，报医保部门审批后即可施行；对特检特治特殊用药等目录外需按一定比例自费的，要采取年自负额封顶的办法，让老干部能够承受。根据就医地点不同，因病在定点医院、定点药店发生的符合规定的医疗费用，或直接刷卡结账，或凭“一证一卡”及附有老干部签名的专用三联处方实行记账，由医保部门定期对定点医院、定点药店结账；经批准外诊外治发生的符合规定的医疗费用，先由个人垫付，再凭病历、处方、治疗清单、有效发票等相关资料直接到医保部门审核报销。三是实行统一目录。在城镇职工基本医疗保险药品目录的基础上，专为老干部增设药品品种、诊疗项目；必要时制定全国统一的基本医疗目录，使全国的老干部无论在发达地区还是在欠发达地区，均可享受一样的药品待遇；并本着临床必需、保证供给、价格合理、使用方便的原则，适时变更药品报销目录，调整基本诊疗报销范围。四是实行补充医疗。实行基本医保制度只能保障基本医疗需求，一些效益好的单位原来医疗待遇水平可能降低，这就应鼓励有条件的单位在参加基本医保的同时，建立补充医疗保险，弥补老干部基本医保以外的医疗需求。五是实行激励机制。在保证基本医疗需求的前提下，建立适宜的医药费节支奖励制度，鼓励身体较好的老干部不看病或少看病，以节省医药费的开支。

（五）分类安置，解决管理“断档”问题。全面推进老干部管理服务社会化，是深化改革的迫切要求，也是社会发展的必然趋势。鉴于目前各地社区建设极不平衡的实际，对老干部移交社区安置管理不能实行“一刀切”。凡社区设施齐全、功能完善、管理规范的，可将老干部特别是改制、破产企业的老干部移交社区统一管理，但要注意做好体制转轨过程中的衔接工作，使传统计划经济体制下的“单位人”，顺利地转变为社会主义市场经济体制下的“社会人”；凡社区建设相对滞后的地方，对老干部仍由单位或主管部门管理。无论老干部是否移交社区管理，只要单位及其主管部门没有“厂消人散”，对他们就不能撒手不管，要按规定开展政治活动，逢年过节走访慰问“一个不少”。

        
（作者系宜城市委老干部局办公室主任宜城市委组织部综合干部科科长）