前言：三十年老干部工作的基本经验表明，落实好老干部的生活待遇、保障其能够老有所养始终是做好其他各项工作的重要基础。全国普遍实行的离休干部“三个机制(离休费保障、医药费保障、财政支持)”效用非常显著。但我们应认识到，无论从主观还是客观上，退休干部都无法完全沿用离休干部的保障机制，需要寻求新的解决思路和办法。事实上，退休干部的养老保障问题应在整个公务员退休养老制度的统一框架中求解。这也将成为我国今后深化改革过程中需要重点攻坚的一个方面。
国内研究比较一致地认为，我国现行的公务员退休金养老办法愈发不适应市场经济发展和新形势下社会服务管理的需要，主要体现在：其一，随着退休公务员人数持续增加和寿命延长，这一筹资渠道完全依赖财政预算的养老制度将使政府背上持续沉重的财政包袱，长远看有着现实的难以克服的缺陷；其二，该制度由政府作为单一的责任主体，不符合现代养老保障普遍遵循的权责结合理念；其三，与我国企业单位和正在进行改革的事业单位养老保险制度不统一，既与社会公平理念相悖，又实际限制了不同单位人员的正常流动。因此，从现实需要和长远趋势看，我国的公务员养老保险制度都亟待进行改革。同时，由于牵涉人数广，社会影响大，制度设计复杂，这一问题也成为颇有争议的难点问题。
“以邻为镜，可明正误”。对于这一复杂而关系重大的课题，我们在加强自身的理论研究和实践探索的同时，应重视借鉴别国的有益经验并汲取反面教训。世界各国大都依据本国国情对公务员退休养老作出合理的制度安排，并根据经济社会发展需要进行了持续调整和改革。尽管其理念、类型、内容及改革进程的思路、举措都不尽相同，但仍表现出一些具有共性的特点和趋势，为我们提供了有益的启示和借鉴。归纳起来，主要体现在以下几个方面：
一、 体现法治原则，普遍采用立法先行的策略
国外公务员退休养老保险制度从建立到改革一个显著特点就是普遍遵循了“立法先行”然后“制度跟进”的逻辑顺序，从而使得制度设计和改革办法都有相应的法律依据作为支撑。以加拿大为例，该国出台的《公务员养老保险法》对公务员养老保险的适用对象、基本原则、组织管理、待遇给付条件等进行了全面规定，其后又出台了《公务员退休条例—为受雇于加拿大公用事业的个人提供的有关养老金条例》和《政府文职机关和养老金退休法案》等一系列配套法规，对资金来源、费率、费基、征缴程序、基金管理、权益索求与争议解决等进行细化。对于制度运行中出现的新问题，通过修改法律和出台补充规定不断进行调整。再如德国制定的《联邦官员供养福利法》，美国在推动公务员退休制度改革过程中颁布的《联邦雇员退休制度》，日本的《国家公务员退休津贴法》、《国家公务员共济组合法》，等等。
法律、规章的规范性、强制性特征可以有效保证制度设计的严谨性和实施过程的连续性。当然，我们也要看到，立法规范的稳定性在一定程度上也强化了“制度锁定”，当制度存在所依据的多种因素发生较大改变而面临改革时，阻力也会更大。近年欧债危机中希腊等国家旨在缩减财政负担的养老制度改革就引发了包括公务人员在内的大规模罢工甚至社会骚乱，理应引起我们的重视和思考。
我国在社会养老保险改革问题上采取了先企业单位后事业单位分步走的策略，出于各种考虑，对行政机关养老保险制度改革问题，则采取了“试点先行，渐进改革”的方式。据统计，至2001年全国就已经有20多个省、100多个地(市)、400多个县(市)进行了不同形式的公务员养老保险制度改革。通过试点积累了很多有益经验，但从试点实践的经验看，各试点地区长期各自为政，政策“试而不定、朝令夕改”，在政策实施时间、缴费基数、享受条件、退休待遇计发水平等方面差异显著，使得公务员养老保险制度本身也在逐渐异化。这方面，国外“立法先行”然后“制度跟进”的一些经验可以为我们提供很多启示。在今后公务员养老保险制度改革过程中，在重视试点实践基础的同时，应重视并及时出台统一的政策，以防止制度持续分化和矛盾不断积累，避免形成过高的改革成本。当然，在进行相关立法时，也要在正视国情基础上稳步推进。
二、融入全社会养老保险制度一体化趋势明显，同时体现出公务员职业的特殊性
出于国家政府作为雇主责任的体现和公务员身份特殊性的考虑，最初国际上一般单独为公务员建立养老保险。但随着时代的发展，国家责任、全民福利和社会平等的观念逐渐深入人心。出于方便人才流动、体现社会公平和维持制度可持续发展等方面的考量，许多国家开始把单独设立的公务员养老保险制度与社会养老保险相统一，改革的趋势是普遍将公职人员纳入到统一的国家基本制度覆盖范围。
如日本在1985年对整个国家养老保险制度体系实行改革，使得国家公务员与其他社会群体拥有国民年金制度这一共同的制度基础，体现了公务员与普通国民之间的平等性与养老保险制度的融合。新加坡在1986年4月以后，除几类人员外，初聘的公务员都被纳入与雇员相同的中央公积金制度。美国公务员养老保险过去一直单独立法，但1987年开始实行新的退休制度，将公务员养老保障制度与一般社会成员的社会养老保险计划并轨。
应当指出的是，公务员退休养老保险制度统一于社会养老保险制度主要体现在模式和机制上，并不意味着内容的完全等同。事实上，纵观国外公务员退休养老保险制度，一个比较明显的一致性特点就是具有普遍高于一般社会成员的替代率。从掌握的有关资料看, 大部分国家公务员的工资水平与私人企业同类人员保持着基本平衡, 而退休待遇则略高于上述人员。据统计, 美、英、加等10 多个国家国民的平均替代率水平为50-60%, 而按上述国家公务员退休金计算公式测算, 正常退休公务员的替代率水平一般在60-80%之间，高出前者约10—20%； 律宾、泰国、奥地利、巴西、墨西哥公务员的最高替代率甚至可以超过90%，体现出公务员作为公职人员的公益特点。
可见，在公务员养老保险制度设计上，应参照国际惯例，形成在模式和机制上与全社会能够对接又在具体内容上体现公务员职业特点的养老保险制度，在基本养老保险统一的前提下，通过适当形式的补充养老保险，使公务员的养老保险待遇“适度略高于”其他群体，以维护公务员队伍的稳定并吸引优秀人才进入到公务员队伍中来。
三、责任主体由单一趋向多元化，制度设计趋向多层次化和多支柱模式
随着老龄化社会的来临，单一支柱的社会养老保险模式已经给大多数国家带来了沉重的财政负担，发展多支柱养老保险模式已经成为世界各个国家应对人口老龄化的共同选择。1994 年，世界银行在《防止老龄危机———保护老年人及促进增长的政策》中提出了包括“公共养老金”，“强制性养老金”和“自愿性养老金”在内的“三支柱”养老保险模型。具体应用到公务员养老保险制度设计时一般做法是:按照养老保险的“三支柱模式”，一是将原本单独设立的公务员养老保险制度纳入国家为全体劳动者建立的统一的基本养老保险制度中，在筹资模式、计发办法、管理方式上与其他一般社会成员基本养老保险制度相一致，以体现国家对全体公民的社会保障责任，保证养老保险制度内公平;二是为公务员建立待遇相对优于企业年金的补充养老保险或公务员职业年金，以体现国家对于公务员的雇主责任和公务员职业自身的公益性特点;三是通过国家直接补贴与税收优惠等多种措施引导建立个人储蓄性养老保险，以体现个人责任。
以美国为例，美国原先实行的联邦公务员退休计划是一个类似于我国公务员退休当前模式的单一支柱养老制度。上世纪80年代由于面临经济“滞涨”陷入困境，于是通过改革采用新的联邦雇员退休计划取代了联邦公务员退休金计划。该计划由三部分构成，一是全社会共同参与的社会养老保险计划,二是雇员、雇主共同缴费的待遇确定型的基本福利计划，三是缴费确定型的节俭储蓄计划，是一个较为典型的“三支柱”模式。改革后的联邦雇员退休金计划使公务员养老纳入到社会基本养老中，衔接了社会基本养老和公务员养老，较好地解决了不同部门之间的人员流动问题，是一个有效的制度创新，也给我国公务员养老保障制度的改革很多有益的启示。
除出于应对人口老龄化、减轻财政负担考虑，多支柱多层次养老模式体现了公务员作为一般社会公民、工作服务的政府单位及其个人三者共同分担责任的权责对应原则。与之相关联，具体做法上则普遍实行社会统筹和个人账户相结合：社会统筹部分由国家财政预算统一拨付，以支定收;同时通过单位、个人共同缴费建立个人账户，并作为计发养老金的一部分，多缴多得，以保障权利与义务相一致。
我国企业养老保险制度经过上世纪90年代改革，已经基本实现这种模式的转变，目前正在进行的事业单位养老保险制度改革也大体遵循了这一思路。今后，公务员养老保险改革也应与之对应，在制度上留下与企事业单位能够对接的接口，既利于人员流动，又体现责任合理分担的改革目标理念，增强公务员自我保险意识。
四、力求在改革过程中保证新老制度的平稳过渡
养老保险制度改革往往涉及利益调整问题，注定会遇到来自诸如经济上、政治上、观念上的种种阻力。许多国家都曾出现因养老制度改革引发的公务员大规模罢工，引发了社会动荡。例如，法国1995年出台了提高公职人员领取最高养老金年限等为内容的改革措施，随即引起铁路等部门为期四周的罢工, 最终以政府取消改革收场。公务员是各国政府政策的制定者、执行者和关键性社会公共事务的管理者,社会影响力广泛，如何实现改革过程中的新老制度平稳过渡也是一个普遍受到重视的方面。各国在改革过程中均采取了一些措施，力求改革过程中保证新老制度的平稳过渡。如美国采取的是新旧体制并存的渐进改革模式。规定改革后退休雇员仍全部留在旧体制中，新参加联邦政府工作的雇员一律进入新体制，改革以前参加工作的雇员原则上可以留在旧体制中, 也给予选择转入新体制的机会，其旧体制中积累的退休金权益, 仍适用旧体制的退休金福利计算方式。
综合从国外改革以及我国企事业单位养老保险制度改革和公务员养老保险改革试点实践经验看，能否合理解决“老人”的历史欠账问题和“中人”的待遇平稳过渡问题直接影响着改革的成败。首先，在制度设计上，可采用“新人新办法，老人老办法，中人平稳过渡”的思路，对中人按照新办法计发基本养老金，对相比老制度待遇降低的部分，通过加发调节金，保证待遇水平稳定。其次，在政策制定过程中，要充分听取多方面的意见，合理确定计发退休金的相关要素和参数。具体做法可按照基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金办法计发基本养老金，仍低于老办法时，其差额部分再加发一块调节金。新旧制度改革过程中，可并行一段时期，通过时间推移完成新旧交替，改革成本主要由政府负担，以达到平稳过渡的目的。
五、适应时代快速变革的现实，体现出更加灵活变通的特点
当今世界处于科技、经济、社会结构和公众观念都快速变革的时代。为此，各国公务员养老保险改革受制度惯性的影响而不尽相同，但在待遇计发办法、待遇标准、待遇调节办法等方面表现出了更加灵活变通的发展趋势，比如：
建立更加科学化的调节办法。为应对普遍存在的通胀等因素，不少国家为了保障退休人员的生活，采取了相应的调节措施。待遇调节的目标是体现“共享”的社会保障理念，保障退休公务员生活水平不受物价上涨而降低，同时使其适当参与社会经济发展成果的分配。在调节方法上，则根据国情不同采取了多样化的方式，常见的包括根据在职公务员工资调整，根据生活费用指数定期调整，根据当月生活费用上涨幅度的办法调整，根据GDP平均增长率辅以物价和工资指数的混合办法调节，等等。
退休年龄更加具有弹性。一般来说，对于一些劳动力供给充足，退休金支付压力较小的新兴国家来说，允许公职人员在到达正常退休年龄之前退出公职人员队伍，以便给年轻人创造更多的就业岗位。而对于日、英、法、德等人口老龄化问题严重的国家，则通常采取了延长退休年龄的做法。如英国计划在2010一2020年期间将女性退休年龄提升至与男性持平的65岁;同时规定年满65岁后可继续工作5年，并可享受推迟退休津贴。日本针对老年抚养负担较重的现实状况，近年来对公务员养老保险制度改革即包括通过提高待遇标准鼓励推迟退休年龄的很多举措，以维持代际之间给付和负担的平衡。
可见，退休年龄直接影响一国的劳动力供求状况与养老金平衡，因此如何确定退休年龄，应该结合本国的具体国情，与各国的社会经济政策统筹考虑，才能使制度效果最优。同时，公务员退休年龄问题还涉及人事制度改革，因此，应该在广泛调研的基础上，谨慎选择，力求达到制度的平衡。
待遇计发办法更加灵活。在发放渠道上，很多国家逐渐将原来政府专门发放机构的职能交由银行、邮局等社会机构履行，以提高效率和专业化水平。一些国家对退休金领取方式的规定也逐渐趋于灵活，更加人性化。如有的国家允许将部分退休金一次性领取，其余部分按月领取;有的国家允许达到领取退休金工龄而未到退休年龄的公务员提前退休，其退休金发放可以根据本人意愿，选择冻结至法定退休年龄时足额领取或即时领取减额退休金。
结语：建立科学合理的公务员养老保障制度是巩固党的执政基础、建设稳定的高素质公务员队伍的需要，也是做好新形势下老干部工作的内在要求。纵观各国公务员养老保险制度改革，无论是发达国家还是发展中国家，其改革都具有鲜明的本国特色，即注重将公务员养老保险改革的内在规律与自身实际国情结合在一起，做到大胆借鉴、积极创新。首先，各国在公务员养老保险制度选择上表现出许多具有共性的发展趋势，如体现法制公平理念，遵循权责对应原则，采用多层次和多支柱模式，更富弹性更加灵活以适应时代快速变革的需要，等等。这些都可以作为正面经验在立足本国国情基础上进行吸收。其次，各国在公务员养老保险制度改革过程中都遇到了很多阻力，一些国家甚至陷入进退维谷的困境，提示出公务员养老保险制度改革任务的复杂性和艰巨性，启示我们应特别重视改革过程中新旧制度的平稳过渡问题，同时也揭示了“改革愈早、代价愈小”的道理。无疑，上述两方面对我国都是有着深刻而现实的启示和借鉴意义的。
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