取消采矿证生产规模变更审批后的遗留问题及后续处理建议

实践中，生产规模问题比较复杂，生产规模问题在矿政管理和矿山开发中处于重要地位。一方面与储量管理衔接，在建设矿山阶段，资源储量规模与建设规模高低决定了新建矿山的服务年限和采矿许可证载有效期限；在矿山正常生产阶段，生产规模高低反映了矿山开发强度，其直接决定了资源储量的消耗程度及矿山剩余服务期限。另一方面生产规模与资源税征收管理衔接，它是依法衡量矿山企业销售收入，进而确定向国家缴纳资源税金额的核心要素。同时，生产规模问题，还与矿业权评估行业管理、评估规则运用直接相关，进而与矿业权出让收益金额确定及征收管理相关联。

雨仁范小强律师（联系方式15810221485）对有关法规及规范性文件中关于生产规模、建设规模、采矿规模等术语进行了梳理，并对取消生产规模审批后的遗留问题进行了总结，并提出了有关建议。

一、资源主管部门取消采矿证生产规模变更审批

2017年3月14日，原国土资源部发布通知对《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》第二十五条进行了修改。这次修改的核心内容之一是将之前一直作为行政许可事项予以管理的采矿许可证生产规模变更审批取消了。

2018年1月5日，原国土资源部发布了《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号，以下简称“16号文”），16号文正式废止了《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号，以下简称“14号文”）。16号文第二十条规定：“申请变更主要开采矿种的，应当依据经评审备案的储量评审意见书提出申请。第三类矿产的采矿权不允许变更开采矿种。变更为国家实行开采总量控制矿种的，还应当符合国家有关宏观调控规定和开采总量控制要求，并需经专家论证通过、公示无异议。”

二、遗留问题

从依法行政的角度看，生产规模变更并不属于《矿产资源开采登记管理办法》第十五条规定必须进行变更登记审批的情形之一，既然没有直接的法律依据，取消审批，符合国家简政放权的要求，这是好事。

但是，对于矿山企业而言，生产规模问题非常重要，涉及到多方面利益关系，而对于不同市场主体而言，突然取消生产规模变更审批而有没有安排后续处理路径，实践中出现了不少遗留问题。

1.部分矿山企业扩大生产规模无望后，持续经营面临问题，甚至有被关闭风险

国家可以依法通过修改矿产资源总体规划，提高了开采准入门槛，提高了最低开采规模标准。例如，经国务院批复的《全国矿产资源规划（2016—2020年）》规定“不再新建地下开采规模低于3万吨、露天开采规模低于6万吨的黄金矿山”。

除上述情形之外，有些地方以多个主管部门联合发文对矿业进行整顿，提高开采准入门槛，例如将办理安全生产许可证与矿山企业达到更高生产规模挂钩，将要求企业要么通过技改达到新规定的最低开采规模以上，否则，企业面临被收购、整合，被关闭的政策风险。

在这种情形下，能否实现证载生产规模的扩大是企业生死存亡的大问题，而仅仅由于政策变更而关闭了矿山企业依法扩大产能的所有路径，甚至导致企业经营无法正常存续，这是不公平的；政策在关闭一扇门的同时，应引导矿山企业积极打开另一扇门。实践中，已经出现类似案例，由于生产规模变更审批突然被取消，导致矿山企业本已被批准的扩大生产规模无法办理新采矿许可证，进而某些地方政府将其关闭，引发了诉讼及不稳定因素。

2.矿山转让合同中的扩大生产规模承诺及矿山企业融资规模无法兑现问题

不管是矿山企业转让采矿权，还是股东转让矿山企业股权，在对采矿权评估过程中，生产规模是重要的评估参数，这意味着，生产规模关系到转让方变现价值的高低，同时，生产规模变更条款可能成为引发诉讼的导火索。

同时，矿山企业不管是矿山企业向金融机构贷款，还是向其他企业融资，在对采矿权评估时，生产规模高低直接影响到采矿权的估值，进而影响到矿山企业向其他的单位的融资规模。

3.煤炭采矿许可证的生产规模与公告生产能力、核定生产能力等不一致，导致合规风险

总之，对于2017年正在办理采矿许可证扩大生产规模审批的矿山企业而言，有一部分绝望了，有一部分很失落，还有一部分很无奈。

三、处理建议

对于生产规模管理问题，似乎并非简单取消变更审批这么简单化处理而已。针对政府主管部门而言，关于生产规模、开采规模等问题，取消变更审批仅仅是破题，而如何优化，就需要系统地梳理生产规模有关管理制度在矿政管理中的内在逻辑，生产规模管理制度的背后法理及法律政策依据，结合矿山企业对于生产规模管理的需求和焦虑，谋定而后动，先行疏导由于政策突变而产生的生产规模变更审批历史遗留问题。

1.理顺建设规模、生产规模、采矿规模等不同表述的法律逻辑，尽量统一规范性文件中的术语运用

建设规模、生产规模、采矿规模等反映矿山规模的词语在不同效力级别的规范性文件中出现。

矿山建设规模一语主要出现于《矿产资源开采登记管理办法》根据《关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》（国土资发[1998]7号）；生产规模一语主要出现于《<矿产资源开发利用方案>审查大纲》（国土资发〔1999〕98号）；开采规模一语主要出现于《矿产资源法实施细则》《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法》（国土资〔2009〕165号）等。

建设规模和生产规模连用主要出现于《关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》（国土资发[2004]208号）。

开采规模和生产规模混用主要出现于《国土资源部关于加强国家规划矿区内矿权管理的通知》（国土资发 [2004] 206号）、《全国矿产资源规划（2016—2020年）》等。

2.清理国土资源主管部门曾与安全、环保等主管部门联合发布含有最低开采规模、生产规模变更等文件

需要特别注意的是，国函〔2016〕178号是国务院批复给国土资源部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、环境保护部、商务部等部委的。经国函〔2016〕178号批复的《全国矿产资源规划（2016—2020年）》强调：“规划期内，前三年除符合减量置换要求的项目外，停止审批煤炭划定矿区范围，严格审批煤炭采矿权新立和变更扩大生产规模申请，未经项目核准（产能核增），不予受理采矿权新立和变更扩大生产规模申请；后两年结合产能过剩化解效果和市场情况，有序新立采矿权。”而2017年3月矿业权管理部门单方取消生产规模变更审批，似乎并未作出与国务院批准规划内容相衔接的政策安排。

又如，《关于对准入门槛以下金属非金属矿产资源开采进行全面清理整顿的通知》（内安监发[2015]29号）是由内蒙古自治区安全生产监督管理局、内蒙古自治区国土资源厅、内蒙古自治区发展和改革委员会联合制定并发文的。根据该文件要求生产规模低于5万立方米/年，但有资源储量的，可通过技改将生产规模扩大。但是，生产规模变更审批取消后，矿业权管理部门不受理、不审批采矿许可证生产规模扩大申请，将影响到部分矿山企业的存续问题。

3.改革矿山开发利用方案审查制度，明确矿山企业正常办理生产规模变更的程序

虽然生产规模变更审批取消了，但是扩大生产规模，特别是采掘新能源需求旺盛有关矿种的上游矿山企业，仍有很大的内在需求和市场扩能空间，只要不违反法律的强制性规定，生产规模问题是矿山企业自主决定事宜，但如何保证该类企业正常的产能建设、扩大规模管理是包括矿业权管理部门在内的主管部门应该理顺，并应为其提供公共服务。

笔者认为，在取消生产规模变更审批的背景下，可以赋予矿山开发利用方案审查意见书以确认变更生产规模审查结论的效力，即矿山需要扩大生产规模的，需先行变更矿山开发利用方案，并请专门技术机构出具审查意见，审查意见备案就意味着主管部门对矿山变更后生产规模的认可。但需要注意的是，实践中还涉及到环境恢复治理土地复垦方案的更新。由于煤炭行业的特殊性，在矿证生产规模变更审批取消的情况下，煤炭生产能力管理部门主要是国家能源局系统。

4.加大矿山开发利用方案及审查意见和环境治理恢复土地复垦方案的公开力度

在国家已经建立矿业权勘查开采信息公式系统的背景下，建议将上述矿山开发利用方案及审查意见、恢复治理方案在公式系统内予以披露，强化公众知情权，强化对矿业权人履行承诺的监督。

5.将采矿许可证中生产规模一栏予以取消

既然取消了生产规模变更审批，并且又将矿山开发利用方案及审查意见予以公开披露，则利害关系人完全可通过矿山开发利用方案披露信息知悉矿业权人的生产规模等信息，因此，采矿许可证证载信息应进一步简化，将生产规模一栏予以取消。鼓励利害关系人重视矿山企业的矿山开发利用方案和实际生产规模，否则证载信息与实际生产规模向信息不一致，反而会误导监管部门和利害关系人。

因此，取消生产规模变更审批仅仅是“放管服”环节迈出了第一步，后续的管理和服务相关的配套政策显得更为重要，否则可能面临“一放就乱”的境地。