国土资源报（2013-8-29） 在我国实行的国有土地使用权出让制度中，土地所有人一次性收取出租期内的全部地租。单一的土地出让方式产生了不少问题。按目前的出让速度，现有建设用地终会在可预见的未来时点出让殆尽。由于已出让土地未到期，不能产生新的收益，而国家又必须控制新增建设用地的数量，地方政府将难以保证持续稳定的土地收益；国家作为土地所有人，不能分享经济发展带来的土地增值收益，土地国有制度为国家积累建设资金的优越性难以得到充分发挥；政府除对开发项目进行城市规划控制外，不能以土地所有人的身份对项目作更多的控制。
目前的城市开发模式过度依赖一次性的土地出让收入，其弊端有目共睹，政府行之有效的解决办法却不多，土地国有制度为社会增进福利的优越性同样难以充分发挥。为此，建议我国在土地出让方式上进行一系列调整：
除少量临时用地外，土地租赁制应以长期租赁为主，统一使用与土地出让制相同的期限，即租赁期限40年～70年。随着房地产租赁市场的发育，需要短期用地者完全可以更高效率地使用房地产租赁市场，因此应尽量取消短期租赁。较长期的土地租赁权使土地使用者能从长远利益出发合理利用土地，提高土地收益。较长的租赁期也使土地租赁权具有较高的价值，并具增值潜力，土地使用者能转让、出租和抵押土地租赁权，形成土地租赁权的投资市场。
土地租赁年租制应采用统一的租赁合同。合同应统一规定：初始地租占同类房地产市场租金纯收入的10％～20％，视具体情况议定比率，比率定下后在租赁期限内固定不变；地租每5年按房地产市场租金调整一次，地租只升不降；土地使用者转让、出租和抵押土地租赁权，具体安排应得到土地所有人同意，以保护土地所有人的权利；土地使用者应缴地租与土地税费无关。
住宅用地不适宜采用年租制，而应采用出让制。如果采用年租制，在承租人因故不能交租时，回收土地租赁权将产生社会问题。虽然采用出让制时购房人需一次支付较多的购房款，由于住宅抵押贷款风险小，购房人资金不足问题可通过银行和其他贷款机构解决。不能获得住宅抵押贷款的低收入者的住房问题应由政府廉租房解决。即便是变动年租制为主的英国也在减少住宅用地租赁，不断出台住宅用地承租人保护法，让他们有权购买低价住宅的地租收益权而获得住宅的全部产权。
原划拨土地使用权中的商业、办公、工业用地可实行上述的变动地租年租制，原划拨土地使用权相应转变为土地租赁权。在推行变动地租年租制的初期，原划拨土地使用权拥有者缴交全额地租有困难的，可向政府申请减租。政府应公布批准的减租额，这样政府对土地使用者的暗补贴改为明补贴。减租有效期为5年，即在地租评议时终止，但土地承租人可再申请减租。
目前商业、办公、工业用地可拍卖、招标的应使用出让制。协议出让土地的方式应予取消，以减少政府因协议出让蒙受的损失。不宜采用拍卖、招标出让的土地可考虑用变动地租年租制实行有偿使用。在变动地租年租制使用较成熟时，重要用地和有重大升值潜力的土地可采用年租制，并实行严格的租赁管理，以增强政府约束土地承租人行为的能力和分享土地升值带来的收益。
已出让土地应允许在使用期限中期续约。如商业用地在使用20年后，只剩20年的使用年限，其市场价值会随时间消逝迅速下降。如允许土地使用权持有人续约，则可保持该房地产的价值，也可解决土地使用权年限与建筑物耐用年限不一致时产生的问题。由于投资者在土地使用权期限中期即可知道能否延期，可相应调整投资策略，房地产投资的风险将大为降低。这样我国土地和房地产市场有可能吸引一直徘徊在国门之外的欧美机构投资者。中期续约后的年限不应超过法律规定的土地使用权出让最高年限。中期续约的地价采用熟地的市场转让价，可提高土地出让金收入。只要政府不收回土地使用权，中期续约的次数可以不限。
土地承租人应可购买政府的地租收益权。有需要时，政府也可将土地出让年限内的地租收益权公开拍卖以筹集资金。土地使用权持有人还可将出让的土地使用权分拆为土地租赁权和一定年限的地租收益权，转让其中一项权利。这样，土地出让制和年租制实现了转换，政府与土地使用人均可根据自身需要灵活选择，土地市场发挥了最大的效率。
（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）
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