本文所称的公立学校是指由政府举办并由公共财政经费维持的公立中小学校和中等职业学校。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《规划纲要》）于第十三章明确提出要建设现代学校制度，而建设现代学校制度的题中之义就是要落实和扩大学校办学自主权。为此，《规划纲要》第十三章第三十九条以“落实和扩大学校办学自主权”为小标题重点阐述了落实和扩大学校办学自主权这一建设现代学校制度进程中不可回避的理论与现实问题。公立学校办学自主权如何从应然走向实然，即从文本中的办学自主权走向现实中的办学自主权，本文拟从教育法学的视角对这一问题进行探讨。
一、办学自主权的含义及其主要内容
何谓办学自主权？有学者认为，它是学校在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地进行教育教学管理，实施教育活动的资格与能力。概括起来，其具体的含义是：第一，自主权是一种资格和能力，这种资格和能力的获得是法律的授权；第二，自主权既然是一项法律授权，其行使的范围就被限定在了法律所授权的范围，即与“办学”领域相关的范围；第三，自主权行使的宗旨具有明确的规定性，它是以为完成教育教学为目的；第四，强调学校以法律主体的身份，在法律所规定的范围内自主地、独立地进行教育教学活动。
由此可见，公立学校的办学自主权是一项“法定之权”，正如有学者所指出的，所谓“办学自主权”只能是一种基于学校性质和任务之上的专门法律授权。在现实的教育法律关系中，我国公立学校具有一种法人身份（事业单位法人）、多种法律主体资格（行政主体、民事主体、行政相对人），办学行为跨多重法律约束关系（公法领域、私法领域）的特殊法律地位。其多重主体资格与特殊法律地位，其权利义务是通过民法与教育法来共同界定、确认和维护的。我国《教育法》所列举的办学自主权，是公立学校基于其行政主体资格而获得的国家教育权在具体教育活动领域的转换形态或代行权，或者说是国家教育权的转移或委托。公立学校所享有的属于教育法管辖范围的办学自主权，是从国家教育权中分离或独立出来的一部分，是国家的授权，本质上仍属于国家教育权的范畴。
《规划纲要》指出要“落实和扩大学校办学自主权”，首先，我们要明确公立学校到底享有哪些办学自主权。我们认为，我国《教育法》第二十八条所规定的以下九项权利应是公立学校办学自主权的主要内容，这九项权利是：①按照章程自主管理；②组织实施教育教学活动；③招收学生或者其他受教育者；④对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分；⑤对受教育者颁发相应的学业证书；⑥聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；⑦管理、使用本单位的设施和经费；⑧拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；⑨法律、法规规定的其他权利。
随着社会的发展和为了满足建立现代学校制度的需要，公立学校办学自主权的内容也需要随之发展。为落实和扩大公立学校办学自主权，《规划纲要》首次明确提出 “扩大普通高中及中等职业学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、社区服务等方面的自主权”和“扩大中等职业学校专业设置自主权”。这也就意味着相对义务教育阶段学校而言，公立高中和中等职业学校分别增加了六个和七个办学自主权项。这些权项的增加是对我国《教育法》所规定的九项权利的有益补充与完善，是扩大公立学校办学自主权的最新政策依据，为我国公立学校构建现代学校制度提供了更有力的法律保障。
二、构建新型的政校关系是落实和扩大办学自主权的前提
面对全球性的以赋予公立学校更大办学自主权为改革核心的重建运动；应对我国社会转型时期中教育社会关系中出现的新问题，它涉及到学校与政府的关系、学校内部治理结构、学校与社会的关系。在学校需要理顺的种种内外部关系中，最需要调整、最受关注、也是最受非议的是政府与学校的关系。
《规划纲要》提出“构建政府、学校、社会之间的新型关系”。何谓公立学校与政府的关系？政府或教育行政部门与学校之间围绕学校的运营发生的各种互动联系可称为政校关系。构建新型政校关系的关键是如何落实和扩大公立学校的办学自主权。当下，政府与公立学校关系的调整与变革，其中最主要的是政府与公立学校这两个主体，本文更多地是从政府的角度设计探讨如何调整与公立学校的关系。
第一，切实转变职能，政府职能从定位于“划桨”走向“掌舵”。
《规划纲要》进一步明确了政府管理教育的职能，即“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责……”，“改变直接管理学校的单一方式，综合运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”。
建设现代学校制度呼唤政府转变教育管理职能和方式。政府职能定位要从“划桨”走向“掌舵”。掌舵就是决策，就是把握方向，就是治理，这是政府首要的和根本的责任。政府要以《教育法》和《规划纲要》为基本法律和政策依据，把掌舵的事务担当起来，主要管好教育发展的方向和速度、教育系统的结构、教育制度、国家标准等；把划桨的事务分离出去，把一些诸如教育教学管理权等专业性较强的权力委托给学校。政府不是全能政府，不能完全垄断一切合法权力，政府不应该垄断学校的办学自主权，应与社会、学校合理分权，只保留对教育事业发展起决定作用的重要事项的决策权与控制权，把原先由它独立承担的一些责任转移给社会和学校，变强势政府对学校的单边管理为政府、社区（家长）共同参与的多边管理。在学校发展、教师管理、教育教学等方面赋予学校更多权力。构建政府主导、校本管理、社区参与的治理体制和机制。
建设现代学校制度，明确指向“政校分开，管办分离”。政府与学校是两类性质完全不同的组织。当政府为学校提供了办学的基本场地、基础教学设施与设备和一定的经费之后，政府办学的职能是监督、检查与指导国家的教育法规政策和政府的有关规章得到执行，并运用宏观政策调节国家教育事业的发展。政府对学校的管理不是要政府代替学校办学，直接干预学校的内部事务。政府是监控的主体，不是办学的主体，主要职能是行使监管权。世界银行在《中国与知识经济：把握21世纪》的报告中提出：政府要由教育服务的提供者变为教育服务体系的建构者与监督者。所以，政府应当明确政府是教育体系的建构者，教育公平的维护者，教育投入的保障者，以及学校运行和教育质量的监督者。
第二，培育与发展教育中介组织，协调与促进政府与公立学校法律关系的调整。
借助社会其他组织力量来管理公共事务，已成为公共管理的趋势。社会中介组织、社会团体、民间组织正以越来越快的速度发展起来，并发挥着越来越重要的作用，以此来改变那种政府“无所不包”的局面。“任何一个国家及政府，其权力被宪法和法律设定之后，不可能一成不变。面对越来越复杂和急迫的社会问题，政府往往需要把有关公共管理职权转交给其他主体行使，这就出现了授权和委托，即行政分权。这种形式的分权被称为‘公务分权’或‘功能性分权’”。这里所指的分权不是上下级之间的分权，而是指政府把部分权力委托给其他社会中介组织。
中介组织，在西方称为“中介团体”（Intermediary Body）、 缓冲组织(Buffer Organization)或减压阀。伊尔·卡瓦斯从政治学的角度，从政府与学校间双向作用的角度，对中介组织进行界定：“一般来说，中介组织可以描述为是一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门与独立组织的联系，以完成一种特殊的公共目的。”我国学者，结合国内外给中介组织的定义，把教育中介组织定义为：教育中介组织不是政府机构，不是政府的附属物，也不是学校的代言人，更不是政府与学校的一个行政管理层次，而是按照一定的法律法规、遵循独立、公开、公平、公正的原则，参与学校事务决策和学校管理的社会组织。
从教育中介组织与政府之间的关系来看，教育中介组织与政府之间的法律关系应当是行政委托关系。由于教育公共事务和行政事务的庞大、复杂和专业化，教育行政部门已经没有足够的人力、能力和财力直接操作和管理各项教育事务，于是它将一部分职权，如拨款、评估等委托给教育中介机构，借助中介机构的专业人才和专门知识来完成相应的教育管理，这就形成了政府和教育中介机构之间的委托关系。
鉴于教育中介组织与政府之间的行政委托关系，一方面，教育中介组织要依法接受政府的管理，另一方面，教育中介组织受政府的委托代表政府对学校行使部分监督与管理职能，同时，又对政府进行监督与制约。从教育中介组织的职能上分类来看，可分为：教育评估中介组织、教育咨询中介组织、教育交流中介组织和教育后勤服务中介组织等。世界发达国家教育中介组织行使政府无法行使或行使不力的职能。由于政府在微观管理方面，特别是许多专业性强的教育管理内容难以控制和发挥作用，法律也往往限制政府干预学校内部事务，因此，多数发达国家都把诸如学校专业与课程评估、师资水平鉴定、证书和资格认可等交给教育中介组织承担。
在我国，教育中介组织发展较晚，法律体系、制度建设等还不健全，还需要政府对其进行培育与扶持。《规划纲要》指出：“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度……”。政府与教育中介组织之间要明确职能，划清职责；教育中介组织不能是教育行政部门的挂靠单位、下属单位或合作单位，要割断教育中介组织与教育行政部门的利益关系，要停办一切以行政权力为背景的、作为教育行政部门预算外收入来源的不规范的教育中介组织，要培养其独立性。我国的教育中介组织要以向社会提供有偿服务为主，不以盈利为惟一目的，更多考虑社会效益，体现社会价值。要培育和发展以指导监督、质量认证、督导评估和教育咨询和后勤服务为主的教育中介组织。要充分发挥教育中介组织的“中介”作用，平衡和解决政府与学校之间的权力分配和矛盾，能以一个相对独立的、不完全隶属于任何一方的身份，去协调政府与学校之间的关系。
第三，借鉴他国经验，重新设计与制度安排我国政府与公立学校的关系。
调整政校关系，国外两个不同方向的经验可资参考。一个是政校两者相对分离。英国的学校改革是这样一种趋势。在此模式下，政府和学校之间建立和强化正常的行政执法关系，即明确政府和学校之间、行政主体和行政相对方的地位，强化立法和执法，而在法律法规之外，政府无权干涉学校的事务；现有的经营管理关系将不再存在；指导服务关系将变成一种更加平等的双向选择的市场交易关系或资助关系，政府向学校的拨款将成为学校的法人财产，学校资源和行为由学校自己决定。另一个是一体化，政府和学校更紧密地结合成一个整体。美国的学区就是这样一种形式。学区实际上是多个学校组成的学校集团，是一种特定的政府形式和单一法人，学校只是其中的分支，完全从属于学区，不具有独立的法人地位。在这种模式下，政校关系主要是组织内部的经营管理关系，行政执法关系不再存在，资源配给成为纯粹的计划分配，而指导和服务也是一种经营管理的表现形式。国外的做法给了我们有益的启示，上述两种政校关系的模式孰优孰劣，很难区分，我们也不必去盲目照搬，但给了我们重新设计与制度安排我国政府与公立学校的关系的借鉴。
综上所述，政府与学校的关系并非简单的“统”、“分”线形关系。政府与学校的关系，从法律的层面看，其实就是权力如何分配以及这种权力如何运行与行使的问题。学校与政府关系的调整，其基本问题是如何形成一个既便于政府宏观控制，又便于调动学校办学积极性，学校又有较大自主权的管理关系。
三、完善学校内部治理结构是落实和扩大办学自主权的根本保障
单纯调谐政府和学校的关系并不能保障办学自主权的落实与扩大。在强调学校办学自主权扩大的同时，一方面必须同步完善学校内部治理结构，另一方面要扩大社会参与学校管理和监督。学校不仅是教育机构，也是社会机构。学校不该是封闭的系统，社会可以通过多种方式介入学校的教育教学管理。政府权力下放之后，相应调整学校内部组织结构，增强学校管理的民主性是建设现代学校制度题中应有之义。
第一，调整好校长与其他行政人员之间的关系，集权与分权相结合。我国公立学校与其他社会组织机构一样，也是一种典型的科层组织。《教育法》规定，“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。校长作为法人代表，全权行使管理学校的权力。我国实行校长负责制，是为了保障校长充分行使办学自主权，但校长负责制不等于校长一人独吞大权。为防止个人专断，充分发挥集体的智慧，校长要实行分权与授权，按照各岗位的职责，充分赋予各分管副校长和各正、副主任教育教学管理的权力。实行学校内部权力的合理分配是处理好内部权力的关键。
第二，把学术性与专业性强的权力，委托给专业管理人员。公立中小学与大学相比，学术性与专业性虽然没有那么强，但也还是存在一定的学术性与专业性领域。比如对教师业务能力的评价、教师职称的评定、学校课程的设置等，都需要由专业管理人员和教学权威人士来行使这方面的权力，而不完全是学校行政权力能包办代替的。
第三，建立健全并完善学校的决策机构、执行机构、监督机构，使“三轮马车”各司其职、各自行使自己的权限，做到相互制衡和相互协调。
——决策机构。建议设立校董会作为学校的决策机构。董事会是学校的决策机构，其成员由举办者、学校、社区、学生家长等各方人士的代表组成，董事长由董事会选举产生，为学校的法定代表人。董事会执行国家的教育方针和政府的决议决定，对学校的教育、教学、人事、行政、财务、经营管理进行决策和聘任校长等。校董会是各方利益的代表，主要代表政府、社区、教师和学生的利益。同时它也是学校与政府、社会的中介机构。董事会实行集体决策和过半数的原则。董事会的建立可以改变目前政府或教育行政部门直接任命校长的做法，改由董事会遴选报政府审核任命。这一作法从组织上决定了校长是对董事会负责，对教师和学生负责，对学生家长及社会负责。
《规划纲要》指出要“实行校务会议等管理制度”，各公立学校要设立校务委员会。江苏省南京市试行“校务委员会”制作为学校决策机构。该市从2002年5月始在6所学校试行“校务委员会”制。校务委员会由学校领导、教师代表、家长和社区(社会)代表等多方组成。家长代表由学生家长民主选举或者推选，每一个年级至少要有一名家长代表。在具体运行机制上，校务委员会实行工作例会制。各学校校务委员会每学期至少集中开会两到三次，会议除通报学校办学、管理和发展情况、听取委员的意见和建议外，重点是在遵循法律法规和政策规定的前提下，审议有关学生管理、学生发展的相关事项。
大多数国家校长权力的行使，一方面要受到上级主管部门或董事会等的约束，另一方面还要受到学校内部组织像日本“职员会议”的监督。日本中小学设有学校全体教职员会议，该会议拥有审议权和决策权，校长对一些重大事情的决策，要通过职员会议审议通过。现实中，很多学校里的“职员会议”实际上都拥有审议及决议权。由此可见，日本公立学校的校长不仅要接受教育委员会的命令与监督，而且其职权的履行在很大程度上还要受到“职员会议”的制约。
——执行机构。执行机构负责学校日常事务管理，是学校内部的最高行政机关。执行机构应由校长为首的一整套高效的职能部门组成。校长是学校日常教育、教学等工作的行政最高长官，全面主持学校经营管理工作，组织实施董事会的决议，其他专业性强的诸如教学管理、德育管理和后勤财务管理分别由分管的副校长负责。校长实行董事会聘任制，依照章程和董事会授权行使校长职权，并对董事会负责。
——监督机构。《规划纲要》提出要“建立中小学家长委员会。引导社区和有关人士参与学校管理和监督”。这些表述集中体现了社会参与学校治理的要求。监督机构是学校内部权力结构中最重要的一环，目的在于实现学校内部权力的分配与制衡。监督权指向的对象是决策权和执行权。建议设立学校监事会。监事会是学校的监督机构，由学校党组织代表、工会代表、教师代表、学生家长代表等人员组成。监事会依照法律和章程对董事和校长行使职权的活动进行监督，防止滥用职权。在学校内部要不断完善校务公开制度、民主监督制度、听证会制度、民主党派座谈会制度、干部考核制度。
在世界各发达国家，中小学普遍都设置了“学校评议会”“家长委员会”等审议、咨询机构。他们有权参与学校大政方针的制定过程，选举或推荐校长、审议学校的经费预算、机构设置、人员调整、课程设置等。法国公立学校管理实行决策——执行——咨询机构分离的原则。管理委员会是决策机构，校长是执行机构，学生代表会议是咨询机构。法国公立学校管理实行民主决策，学校成员和社会对于学校事务参与的程度很高，譬如中学管理委员会中，三分之一是地方行政区域的代表、学校管理机构的代表、一个或者多个知名人士；三分之一是学校教职工选举的代表；另三分之一是学生家长或者学生选举的代表。
上海市黄埔区一些学校建立了由政府主管部门的代表、捐资助学人士、教工代表、家长代表组成的“校事监督委员会”，对学校重大事项决策执行情况实行监督。
概述上文，调整好学校内部权力结构的关系，就是要要完善学校内部治理结构，建立起决策、执行、监督相互独立、相互协调的学校治理模式。建立与完善校长负责、党支部、教职工代表大会参与决策、有效监督的机制。探索建立由政府、社会、社区人士和家长等组成的参与学校管理的组织，对有关学校发展、经费使用、校本课程的开发、安全等重大问题进行协商决策。
四、从自主、自律走向自治：办学自主权落实与扩大的必然路径
办学自主权的落实与扩大，不仅要靠政府对学校的简政放权，更主要靠的是学校自身主体地位的确立与主观能动性的发挥。就政府与学校作为办学的两类主体的职能区分来看，学校是办学的真正主体，学校办学的主要职能是贯彻国家教育方针政策，按照国家的培养目标，依据国家的有关规定与要求运营和管理学校。这种职能就是学校运营权。按照我国《教育法》规定，学校作为独立的法人享有一定的权利能力。学校的法律地位决定了学校享有办学决策自主权、教职工聘任及奖励处分权、招生及其对学生的管理权、教育教学活动实施权、教学设施、设备与经费使用与管理权、内部机构设置权以及其他权利。学校的法人地位保障了任何组织与个人不得非法干涉学校的教育教学工作。
我国公立学校的运营权的获得主要体现之一就是法律赋予了学校对内的自主管理权，表现了法律对学校自主权的尊重。学校的自主性主要体现在办学的自主性、财产的独立性、人事的自决性、教学的专业性。办学的自主性是指在学校发展规划和目标制定和实施方面在政府的指导下有自主决策权；财产的独立性指学校可依法使用国家投入的教育经费、社会捐资、学生学费、学校固定资产；人事的自决权指学校有权对教师、行管人员、教辅人员聘任和解聘；教学的专业性是指教学是专业工作，学校领导和教师自由选择课程、教材、教法，对教学进行改革和研究。
学校自主，是运营学校的基本要求。学校主体地位与自主性的获得，一方面，政府对学校的所有权和学校办学经营权要分离，这样学校的主体地位才能确立起来，如果所有权与经营权不剥离，政府既是所有者，又是经营者，学校不可能运营好。另一方面，要明确学校章程制定者的主体是学校，而不是政府或其他组织机构。如果学校章程制定的主体不是学校，或者所有学校章程雷同，学校自主管理就缺乏依据。因为学校章程是学校自主办学的“根本大法”，按照学校章程自主管理是学校运营权的制度保障。
从学校与政府的关系来看，学校自主管理相当于一种学校自治，当然，这种自治不是脱离外部社会要求、支持与监督的绝对自治；从学校内部看，学校自主管理包括学校内部师生员工在内的一种“共治”，是校长领导下的教师、学生、家长的共同参与、共同决策，绝不是校长个人的专权与集权。
学校自治，是运营学校的必然要求。我国《教育法》第二十八条之（一）明确规定了学校享有“按照章程自主管理”的权利。所谓按照章程自主管理，就是赋予学校一定的自治权利。这里自治的范围一定是法律所允许的范围以及与自身教育教学领域相关的范围。事实上，自治是依职能来组织和实施的。鉴于公立学校的任务与使命，其自治就是可以被理解为一种由学校自身的内部机构自主地，不受政府影响地处理其自身事务的追求。学校自治，是基于保障学生的受教育权及学生父母的教育参与权。
学校自治，要求学校要做到自律。倘若单方面只强调自治，而不能自律，学校办学自主权的落实与扩大那是句空话。没有了自律，学校就会打着自治的幌子，做出一些违背教育教学规律乃至违反教育法律法规的行为。对于学校的自主办学，离不开国家与教育行政部门的监督，但光靠政府的监督是有限的，最行之有效的办法还是要靠学校本身的自律。
学校自律，要求学校恪守学校《章程》的规定，自觉接受章程的约束；学校自律要求建立以董事会或评议会制度等来优化学校事务的治理结构；学校自律要求强化学校的内部民主管理，学校作为一个具有自身独特功能的系统，其功能的发挥是依据其自身的运行逻辑进行的，而对这一逻辑的深刻理解和把握却必须依靠学校中的每个教职员工；学校自律，要求校内多个职能部门、多个团体组织相互制衡。各部门、组织的产生、职责、权力、义务，都要由明确的制度来规范。
学校自治，要求学校不受外界非法干涉，从法律上保障学校按照教育教学规律办学，保障教师教育教学专业权的正常行使，保障学生的合法权益不受到侵犯。教育行政机关不能完全将学校当作附属机构一般地加以指挥与监督，而更多地让学校校长担当起教育事业的责任，直接对学生、学生家长及教师负责，而不完全是对教育行政机关负责。学校自治，学校有权根据自身的实际设置内部管理机构，其内部权力配置与分割科学与合理，形成相互制约与均衡。学校自治，是法律与学校章程范围的自治，自治并不排斥国家和政府依法对学校行使管理权与监督权，所以，学校要依法自觉接受政府监督与管理。学校自治，要求教师、学生及其家长参与到学校管理的全过程中，充分保障他们的参与权、建议权和知情权等。
一言以蔽之，自律与自治并不矛盾，二者是相生相伴的。自律是自治的前提，自治是学校办学的必然要求，是落实与扩大办学自主权的一种表征。倘若学校真正做到了与自律与自治，那么办学自主权的行使与实现，就会从应然走向实然。
梳理全文，在落实与扩大办学自主权重大问题上，倘若一味追求下放权力和不受制约的自主权，而不考虑、不注意甚至有意忽视合理制约的一面，这将会导致学校对办学自主权的诉求走向另一面。如何以法律厘定与厘清中央和地方各级政府之间、政府和学校之间的权限与责任，如何通过法律保证政府职能和学校职能的分离、政府权力与学校权利的分离、主办者产权和学校经营权的分离，以此形成一个既有利于政府进行统筹管理，又有利于学校拥有较大的办学自主权这样的一种管理关系；如何合理配置学校权利，使学校权利在政府力量和市场力量之间形成一种新的平衡与制衡，让学校权利真正回归本位，建立起“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制，是当下和今后我国教育法学研究学校权利问题不可回避的重大理论研究课题。
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