一、当前我国城镇化发展的新特点
1．三分之一的城镇人口属于“半市民”
继2011年我国城镇化率首次超过50%后，2012年我国城镇化率继续保持高速增长，达到53.5%，比上年提高1.3个百分点，增长幅度与2011年持平，2013年前11个月我国城镇新增劳动力人口1000万，预计2013年我国城镇化率仍将保持稳步上升。
尽管中国城镇化率的数字节节攀升，已经达到了世界平均水平，但是中国是否真的实现了半数以上的人口变成了真正的“市民”？答案当然是否定的。城镇化就是农村人口向城镇人口的转移过程，是人口持续向城镇聚集的过程。随着人们从农村进入城镇，产业结构、生活水平、社会形态都发生了变化，提高了人民的生活水平，所以城镇化的最终目标，是提高人民的生活水平。用这个目标衡量，无论是从流动人口获得的市民权益，还是从新兴城市的基础设施配套看，我国都存在着严重的“伪城镇化”痕迹。
2013年，清华大学公布的中国城镇化调查数据显示，中国户籍城镇化率非常之低，非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，20年内农转非比例仅增长了7.7个百分点。利用2012年的人口数据计算，当年的城镇化率为52.57%，2012年中国城市户籍人口占总人口比例仅为35.29%，相差17.28个百分点，合2.3亿人，占全部城镇人口的32.9%，也就是说，城市里每三个人里面，就有一个人没有户口。在中国特有的户籍制度下，没有户口就意味着没有获取相应保障的权力，因此，他们虽然生活在城市，但并不能称为真正的市民，充其量称为“半市民”，而在一些经济欠发达的城市，他们本质上仍然是农民，只不过在现有的统计制度下“被城镇化”而已。
2．新生代流动人口的诉求增强
1978年以来，从严重限制农民工进城，到引导农民工有序进城，再到积极鼓励农民工进城，我国的农民工政策在根据形势发展状况不断调整的同时，农民工进城的目标和要求也在逐渐提高。从最开始的仅仅为了提高收入，到保障自身基本利益不受侵害，再到在城市定居、获得与具有户籍身份的“真正市民”相同的权利，农民工已经不满足于有名无实的“半市民”身份。
《中国流动人口发展报告2013》提到，2010年以后，新生代农民工已经成为城市流动打工主体，2012年流动人口的平均年龄约为28岁，超过一半的劳动年龄流动人口出生于1980年以后。与上一代相比，新生代流动人口的外出年龄更轻，流动距离更长，流动原因更趋多元，也更青睐大城市。从发展类型看，新生代流动人口由生存型向发展型转变，他们进入城市不仅仅是为了挣钱，其对未来发展有更多新期待，调查显示，在有意愿落户城市的新生代流动人口中超过七成希望落户大城市，80后农民工中，7.3%的人选择愿意回乡务农，90后农民工中，只有3.8%的人选择“务农”；从迁徙模式看，新生代流动人口的流动方式由个体劳动力流动向家庭化迁移转变，超过六成的已婚新生代流动人口与全部核心家庭成员在流入地共同居住；从流动形态看，由“钟摆式”流动向在城市稳定生活、稳定工作转变，新生代流动人口就业比较稳定，收入稳步增长，最近3年没有更换过工作的比例超过六成；从定居点看，在农业户口的流动人口中，21.6%的家庭在城镇拥有住房；在非农户口的流动人口中，79.8%的家庭在城镇拥有住房。无论农业户口或是非农户口，流动人口最近五年内有购房（或建房）打算的比例均高于本地居民。
在事业上工作稳定、收入提高，在生活上阖家搬迁、有房有车,以新生代为主体的流动人口正日益融入到真正的城市生活，与之伴随的是对市民身份的渴望。2013年以后，我国的城镇化发展将转向人力资本带动结构转型推动城镇化的阶段，城镇化发展将越来越强调质量型的人口迁移，农民工对真正转变为市民的诉求将越发强烈。
二、当前我国城镇化面临的新挑战
1．高额的社会成本
中国的城市化进程伴随着巨大的社会成本，数量庞大的“半市民”、资源环境的过度开发、土地城镇化远快于人口城镇化、愈演愈烈的城乡二元结构分化等等，都是我国城镇化发展面临的巨大挑战。
土地利益引发居民和地方政府之间的冲突加剧。在城镇化建设和推进过程当中，农村建设用地总量不减反增，城镇占用土地的速度远远快于吸纳人口的速度，说明土地城镇化快于人口城镇。究其原因，一方面，土地作为稀缺资源越来越成为城镇化的硬约束，在城镇化迅猛发展的脚步中，土地不够用，级差地租形成，所以社会资本开始向土地积聚，导致土地城镇化速度加快；另一方面，长期以来各个地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设，过分注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚，地方政府不愿承担“市民化”的高成本，把农业的转移人员仅仅当作生产者、当作劳动力，而不愿意接受他们本人和他的家属进入城市成为市民。
中国农民没有自行出售土地的权利，因此土地的征收开发基本由当地政府决定，地方政府收入主要依赖于征收然后出让土地所获利润，在10年来的中国建设热潮中，有多达6400万家庭的土地被征用或房屋被拆毁，侧面反映了我国城镇化进程中的畸形模型。而在利益驱动下的地方政府往往注重征地搞开发项目，而刻意忽略了对农民的补偿问题。清华大学一项调查发现，全部样本中有大约16%的家庭经历过某种征、拆情况，家庭承包土地被征用较多的是获得重新规划的城乡结合区和乡中心区。失地农民通常会被重新安置并拿到补偿款，但他们常常难以找到工作和适应城市生活。研究发现，仅有10%的承包地被征农民获得了城镇社会保障,只有4%的承包地被征农民获得了就业安置。康涅狄格大学(University of Connecticut)研究中国土地政策的专家Meina Cai指出，当今中国的“圈地运动”是社会不稳定的单一最大源头
“半市民”的数目庞大导致城市内部矛盾加剧。我国城镇人口中的迁移流动人口数量已经达到2.3亿，城镇中三分之一的人口是外来的迁移流动人口。在东部地区的不少城市，迁移流动人口已经超过本地人口，甚至一些地区的外来迁移流动人口达到本地人口的5-10倍。
在我国城镇化过程中，本地人口和外地人口的社会分化性表现得非常突出，现行政策体制限制下，大量流动人口和本地人口差别化的生存处境和社会待遇，使原来城乡二元结构的社会矛盾转移到城市内部，城市内部贫富差距加大，原来的农村贫困问题转化成城市内部的不平等，社会内部矛盾加剧。
随着流动人口构成比例的调整，2012年流动人口的平均年龄约为28岁，迁移流动人口中60%以上的人口是1980年代以后出生的新生代农民工群体，而调查显示，流动人口中的90后比重也在呈快速上升的趋势，新生代流动人口在20岁之前就已经外出的比例达到75%。这其中甚至包含了一定比例的“二代流动人口”，也就是是在城市出生和成长的流动人口，他们和上一代的迁移流动人口不同，他们和流出地的农村地区的关系已经越来越薄弱，他们的平等精神和权利意识得到增长，如果他们不能有效融合进入城市体系，将带来更加严峻的社会问题。
如何来弥合本地人和外地人的社会融合和社会整合，促进流动人口在当地的社会融合和社会整合，成为当前城镇化发展的面临的主要挑战。
2．政策的错位缺失
中国对农政策随着社会发展需要而逐步演化，但执行过程的“一刀切”导致农民工享受不到相应的流动人口政策。此项调查初步显示，清华大学的城镇化调查发现，中国社会当前的这种强流动特征，不仅表现为农民工的流动，城镇社会内部的流动率同样是很高的。调查数据显示，农业户籍人口的流动率为21%，非农户籍人口的流动率达到23.7%。现有的针对农民工的流动政策并没有真正落到这个群体，受益更大的可能是流动人口中具有非农户籍的那部分人。发改委李强主任曾表示，“市民化政策、流动人口社会融入政策，必须正视这一问题，必须分类型对待当前的城市流动人口。比如我们看到的那些积分入户、积分入学等政策，等等，有许多是只适应那些原本就是城镇居民的那部分流动人口的，对农民工其实往往只是一个幻影。”
征地后的保障政策薄弱。清华大学的城镇化调查发现，在有承包地或曾经承包过土地的家庭中，14%的家庭承包地被征用过，占全国家庭的比例达11.3%；包括城镇和农村在一起，全国有4%的家庭的宅基地被当地政府统一征用或被集中处置过；包括城镇和农村在一起，全国有6.3%的家庭的房屋被拆迁过。全部样本中，有16%的家庭至少经历过其中一种拆迁情况。根据第六次人口普查数据，2010年我国家庭户户数是4.02亿户，按上述比例测算，全国约有6430万家庭在最近一波的城镇化过程中遭遇过征地、拆迁。而征地拆迁后提供就业机会和城镇社会保障的比例较低。就农村土地处置情况而言，仅半数农民工还打算耕种自己的承包地。农村本地居民打算以后还自己耕种承包地的比例下降为79.1%；流动人口中打算以后还由自己耕种承包地的比例仅为47.7%。研究发现，仅有10%的承包地被征农民获得了城镇社会保障,只有4%的承包地被征农民获得了就业安置。
三、未来我国城镇化发展的新动向
2013年中央城镇化工作会议确定了我国发展城镇化的六大任务，农村工作会议细化了城镇化时间表，并提出三个1亿目标，为我国未来城镇化发展指明了方向。
1．完善城镇化发展的体制变革
中央城镇化工作会议指出，城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。在一些地方，城镇化存在着运动式倾向，甚至把城镇化错误地理解为消灭农村。事实上，城镇化工作会议也是将体制变革作为主要任务，工作会议中的六项任务中，有四项与城镇化发展的体制变革相关。
首先是转变发展思路。2013年中央城镇化工作会议指出，我国的城镇化进程是一个自然历史过程。这说明，首先，城镇化是我国经济发展的必然阶段，不可逾越；其次，城镇化的发展必须符合客观规律，否则就会带来难以估计的损失。从我国城镇化的发展历史看，从过去的以经济增长为主要任务的传统城镇化进程到以人口的城镇化为核心的新型城镇化，城镇化的快速增长，应该是一个结果而不是目标。城镇化不能单纯地理解为投资上项目，圈地盖房子，除了房子之外，融入城市需要居民提高劳动力质量的同时，也需要政府进行相应的政策改革和要素投入，否则新建起来的城市必然会沦为鬼城。城镇化的本质是人的城市化，城镇化的主角应该是“人”，城镇化的落脚点也应该是“人”自身的发展。
其次是科学规划。城镇化是一个自发形成的过程，就是说，城镇化不是谁设计出来的，城镇是扩展秩序所形成的无意识的结果和体现。在中国城镇化的发展过程中，城镇化更多表现为政府充当行为主体，成为了城市化的主角，这样，城镇化就变成了“政府的城镇化”，而非“民众的城镇化”，导致“千城一面”。因此，要优化城镇化布局和形态，根据区域自然条件，科学设置开发强度；要提高城镇建设水平，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动。
第三是提高效率。土地城镇化发展快于人口城镇化发展是过去粗放式城镇化发展模式带来的恶果。城镇化发展对土地需求猛增，资源的稀缺性导致土地级差地租出现，社会资本集中向土地积聚。而地方政府收入主要来源，地方政府在土地开发中的态度甚至比资本更积极。这种土地快速开发的背后，往往是低成本拿地，甚至“圈地”，导致我国土地理利用效率不高、土地使用效率低下，土地开发利用集聚不足（土地利用不够集中、不够集约、不够效益）。要提高城镇建设用地利用效率，以盘活存量为主；减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地；要加强城镇化宏观管理，保持城市规划连续性。新型的城镇化一定要在土地利用上高效和集约做文章，提高土地已有的城镇建设用地的土地利用率。并且，做到“产城”结合，用产业做支撑为重要。
2．确保城镇化发展的以人为本
转移劳动力市民化的城镇化。只有劳动力的非农业化和劳动力的空间转移不是真正意义上的城市化，仅有人口的集聚和产业的优化而没有生活质量的提升、人居环境的优化也称不上高质量的城镇化。因此中央城镇化工作会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。
中央农村工作会议将城镇化时间表进一步细化，提出了三个“1亿”目标。所谓三个“1亿”，即到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。
根据清华大学的城镇化调查报告，我国20年内农转非比例仅增长了7.7个百分点，按照2012年13.45亿人口计算，过去20年仅有1亿人口从农村户籍转为城镇户籍。户籍转化速度如此之慢的主要瓶颈就是土地制度和户籍制度，中央提出在未来7年实现1亿农业人口的目标，与此相匹配的土地政策与户籍政策的配套改革、中西部的城市群的政策倾斜，棚户区改造进程加快。三个“1亿”的提出突出了新型城镇化的本质，即人的城镇化，而将城镇化的阶段性目标作量化处理也有利于工作推进和社会监督。
3．实现城镇化发展的动力作用
在传统的城镇化过程中，劳动力转移没有成本，他们所创造出的价值更多的是依靠数量来实现的，实现了上个世纪我国经济的高速发展。随着我国人口红利因素的逐渐弱化，数量优势不复存在，人力要素更多的要依靠质量的提升，这种质量的提升不仅仅体现在转移劳动力的教育水平、技术水平上，而作为未来人口城镇化的主要动力，他们带来的引致增长更重要。地方政府不愿意承担转移劳动力的市民成本的同时，也放弃了转移劳动力变成市民化后所带来的大量消费。
城镇化建设将创造大量新的投资需求。城镇化一方面将继续扩大城市数量和规模，另一方面对城市基础设施提出更高的要求。推进城镇化可以从基础设施建设和消费品市场扩大两方面消化大量工业产品。推进城镇化将带动房地产业建设、基础设施建设、市政工程建设，由此引发的投资可以消耗大量的钢铁、水泥等建筑材料，极大地缓解冶金、建材等行业产能过剩的压力。
城镇化发展有利于扩大消费需求。经济增长只能向国内消费为主的内需转变，新型城镇化则是未来实现这一转变的确定性政策取向。城镇化把农民变为市民，必然会带来消费方式的转变和消费规模的提升，实现经济的服务化，文化、旅游、休闲、家政、美容等行业的服务水平将不断提升，享受型消费所占比重必然会不断提高，进而逐步实现消费结构的升级。
城镇化发展将极大推动社会保障事业发展。我国的社会保障支出总量一直相对不足。首先，我国国家财政中的社会保障支出占财政比重一直较低，甚至在近两年出现了小幅下降的趋势。其次，我国社会保障制度覆盖面较小。目前而言，我国社会保障的发展水平距离全民覆盖的目标还有很大差距。无论在城镇还是在农村，仍有许多人被排除在社会保障体系之外，目前的社会保障现状与人人享有社会保障的目标还有较大距离。城镇化发展将在养老服务、失业保险、养老保险和医疗保障领域发挥巨大的拉动作用。
未来10到15年间，适应人口迁移流动和城镇化新阶段的特点，使人口迁移流动与不断发展的城镇化过程相协调，将为中国经济社会发展带来巨大和持续的推动力。
（经济预测部 刘玉红）
联系客服
