随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）以及财政部、发改委一系列大力推动PPP模式的政策出台，PPP模式将成为未来基础设施建设的主流模式。PPP项目特点是投资规模大、回收期长、各主体之间关系往往比较复杂，而传统的银行、信托等融资方式已形成了自己的一定模式，监管较为严格、需要较高担保条件的融资手段，并不能完全适应PPP项目灵活的融资方式。以银行为例，其对担保质押的规定非常严格，但由于PPP涉及建设、运营、移交等多个环节，其法律关系也并不明确，可能并不能够满足银行对质押物权属关系明确的要求。在实际操作中，银行往往还需要更多的限定性条件、补充性的担保措施，同时有可能收取高额的服务费用，这使得很多较好的项目无法获得有效贷款，也会阻碍一些条件较好，但资金能力较弱的合作伙伴参与PPP项目。而通过PPP基金的设立，可以有效地解决规避传统融资方式的一些瓶颈、并通过专业化、规模化的运作方式降低融资成本。国家在多个关于PPP的指导性文件中也提出了基金的概念，在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中明确提出，“鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道”
PPP基金的投资方式
PPP基金的投资方式有两种，一种是直接投资于PPP项目，另外一种是投资于PPP项目的运营公司。直接投资于PPP项目的基金投资范围与PPP项目的范围类似，主要是一些市场化程度较高、投资规模需求大、长期合同关系清楚、具有长期稳定需求的项目，如市政供水、供暖、供气、医疗和养老服务设施，以及污水处理、保障房、轨道交通等。参与PPP项目的运营公司，可以通过对运营公司进行股权投资，间接投资于PPP的运作项目。这样做的优点是可以通过公司一次性投资多个项目，分散项目风险；以股权方式对企业投资，回报率较高。但同时，由于是对企业的股权投资，其整体的投资风险较高。
PPP基金管理一个关键问题是是否要主动参与项目的运营管理。在国外，参与管理与不参与管理的情况都有存在。是否参加管理主要取决于以下几个方面：基金投资占项目投资的比例、项目收益的分配方式及顺序、项目运营结果与预测之间的偏离以及项目运作的规范性和资金监管的情况等，这需要多方面的考虑。基金另外一种参与管理的方式是帮助项目进行运作和协调，由于PPP行业集中性强，但运作复杂度高、专业性强，特别是对财务的测算要求较高，而这正是专业基金管理公司所擅长的。基金管理公司通过顾问服务的方式对项目投后进行支持，将对整个项目产生积极作用。
PPP基金的运作模式很多，但夹层基金的模式进行投资将会是一种发展潜力较大的模式。夹层基金是私募股权投资基金的一种类型。夹层基金起源于杠杆收购，但在中国的应用得到了形式和范围上的拓展，目前被已成为是政府基建项目、中小企业融资的重要工具，是介于股权与优先债权之间的投融资形式，或者是一种同时结合了股权和债权有点的形式；相较于传统融资，资金安排形式灵活、期限较长，相对于股权投资对企业的控制程度低；对股权人而言，通过固定利率等方式，其费用低于股权融资，对股权人体现出债权的特点；对债权人而言，权益低于优先债权，对原有的债权人体现出股权的特点。夹层基金同样适合PPP项目。目前国内夹层基金主要资金来源是金融机构自有资金、部分私人高端客户、企业投资基金等。自2013年开始，越来越多的机构投资者已经开始逐步开始向夹层基金注资。目前，已有保险机构和FOFs参与投资了一些著名PE机构旗下的夹层投资基金，这一合作方向为PE与保险资金的合作提供了有益参照。
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