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来源：PPP头条
财政部副部长史耀斌：部分项目实施不规范。
目前，一些项目在实施过程中出现了不规范的现象，需要引起高度重视，主要是：一是假借PPP搞变相融资。一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT。这些做法既产生一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方政府债务风险隐患。二是刻意规避PPP管理要求。一些地方认为PPP流程多、管理严，操作起来太复杂，想方设法规避PPP制度要求，借道政府购买服务等方式变相上项目，把政府购买服务的范围泛化到几乎所有公共服务。三是“重数量、轻质量”，项目前期准备工作不扎实。在第三批示范项目评审过程中，我们发现，有的项目必要的可研报告尚未完成，立项流程存在瑕疵；很多项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告流于形式，照搬模板，给未来项目实施埋下很大隐患。
努力在推动PPP规范运作上实现突破：一是在项目规范方面，要着力改变“假PPP”不断出现的状况，削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动，强化示范项目引导作用，做“真PPP”。二是在管理规范方面，要结合现有经验和实践需求，对三年来制定出台的操作指南、合同指南、物有所值等一系列制度进行评估完善，以制度规范促项目规范。三是在绩效考核规范方面，按照“激励相容、提质增效”的目标，探索制定明确细化的分行业项目验收绩效指标体系，覆盖PPP项目全生命周期，确保全程有监督、有考核、有验收。
标题：真伪PPP
来源：北京商报
财政部终于向伪PPP伸出了治理之手。继日前财政部相关负责人明确表态要治理伪PPP项目后，12月15日，财政部官网也刊文直指伪PPP的几大形式与弊端，财政部副部长史耀斌坦言，目前有地方假借PPP搞变相融资，政府回购、明股实债、固定回报等问题突出，这即影响了PPP模式的规范推广，也增加了地方政府的债务风险和隐患。
对此，财政部将开展完善PPP模式专项督查调研，5个督导小组分赴10个省份，督促PPP项目规范实施、加快落地。还有业内人士建议，未来我国仍需出台相关条例保障真PPP项目的落地、运营。
看似入股 实则发债
实际上，伪PPP一直是业界广泛讨论的焦点议题，但由于没有规章制度可寻，专家们对伪PPP各有见解，没有权威的定义。不过记者梳理各方意见发现，明股实债、保底承诺和BT（建设-移交）等三大形式被多次提起，是伪PPP中最为突出的几种问题。
具体来说，史耀斌本次指出，目前我国一些地方政府的思维仍然停留在通过融资加大建设上，假借PPP做融资，其中，明股实债的问题就比较突出，需要引起高度重视。对此，北京商业经济学会秘书长赖阳告诉北京商报记者，所谓明股实债，是指借购买股权的名义发放债券。
他解释说，在多数PPP项目中，政府都会和社会资本共同出资成立一家新的项目公司，专门负责建设、运营该PPP项目。除了政府和社会资本各持有该公司股份之外，银行也可以购买公司股权，并在后期获得分红。这原本是正常的持股流程，但目前部分地方银行会和政府达成协议，政府提出在1-3年内从银行手中回购该公司股权，从银行的角度来说，这实际上就是以入股的名头发债，属于明股实债，从政府的角度来说，这种股权回购行为也是违背PPP初衷的。
在保底承诺方面，则有业内人士举例称，上世纪末，西南地区某城市在建设长江大桥时名义上采取了PPP模式，但实际上，政府与企业达成协议，约定在大桥建成20年内，企业均可获得年收益率16%的固定回报。中国财政学会公私合作研究专业委员会孙洁告诉北京商报记者，PPP的重要特征之一就是让政府、企业等多方参与项目，共同承担责任，现在有地方政府对企业甚至融资平台做出保底承诺，显然不符合PPP模式的要求。
除了上述两种形式之外，BT模式也是被明令提出要与PPP区分开来的形式之一。据了解，BT模式即Build-Transfer，原本是指政府通过项目招标，将项目交给社会资本承包，完成建设后，政府验收项目并支付合理回报。如山西省交通厅就曾与山西中昌集团有限公司采用BT模式，让该公司负责建设山西阳侯高速公路，项目总投资54亿元人民币，建成后移交给省交通厅，这本身是符合规定的。
但是史耀斌指出，目前我国有部分项目将BT项目包装成PPP项目，明面上是PPP项目，其实只着重于前期建设，项目建成后既缺乏后期运营，也不对社会资本进行绩效考核，虽然工程没有进行交接，但实际上就是“拉长版的BT模式”，也属于伪PPP。
政府为求经济增长滥用PPP
对于上述几种伪PPP项目出现的原因，史耀斌表示，政府和企业都要承担一定的责任。在政府方面，他指出，目前有的地方政府为了片面追求投资和GDP增长，不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围，甚至将一些纯商业化项目硬套PPP模式，并对社会资本承诺过高的回报率，这不符合社会资本合理盈利而不暴利的要求，会损害公共利益。
除了蓄意包装PPP项目之外，史耀斌称，其实也有地方政府接触PPP项目不久，对理念学习得不够透彻，才导致走了弯路，譬如有地方将PPP模式简单理解为融资手段，且程序复杂、管理要求高，认为不如财政直接投入或银行贷款等传统融资方式简单。
此外，也有地方政府不愿意和民营资本打交道，认为不可控、风险高，和民营资本合作还会面临较大的审计、舆论压力，如果民营资本收益高了，容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑。在种种因素叠加之下，推行PPP模式的积极性并不是更高。
有业内人士进一步表示称，虽然我国并没有对地方政府摊派完成PPP项目的硬性指标，但近年来，PPP项目获得国家层面的大力推广与支持，也可能有地方政府“见风使舵”，把完成PPP项目看做一种政绩，在PPP模式较为复杂的背景下，就把其他商业化项目包装成了伪PPP项目，试图走捷径。
而在企业方面，史耀斌坦言，目前我国对民营资本的权益保障不足，主要又体现在法律保障不足上。由于PPP项目合作期比较长，这就会导致民营资本担心合同无法正常履行，如果政府方违约，缺乏有效渠道维护自身的合法权益。业内人士称，从这个角度考虑，目前的伪PPP项目中，无论是明股实债、保底承诺还是BT模式，都为民营资本的投资回报提供了一定的保障，即使属于伪PPP，也可能会吸引部分企业铤而走险。
“诚然，现在市面上出现了不少伪PPP项目，部分地方政府和企业都要担责，但归根结底，这也与我国相关法律不健全有关”，赖阳表示，业界之所以至今无法就伪PPP的概念和范围达成共识，正是因为我国目前也只列举了部分伪PPP的表现形式，但没有出台正式文件，理清真假PPP之间的界限，对伪PPP做出明确的规范和处罚措施。
绩效考核应覆盖PPP全过程
实际上，财政部早在去年5月，就曾会同发改委印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，明令严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。去年6月，财政部金融司发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，重申严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。
赖阳指出，财政部之所以三令五申禁止伪PPP项目，正是因为伪PPP可能对地方政府和市场带来诸多危害。他表示，我国推广PPP的目的在于通过引进社会资本的力量，减少政府公共财政的支出和投入，在盘活社会资本的同时，也能运用社会资本更加灵活的操作方式，增强项目的可行性，而伪PPP模式有了保底措施后，社会资本后期运营的积极性有所降低，项目运作的效果可能就达不到最理想的程度。
此外，从政府的角度来说，如果回购企业股权或进行保底承诺，就相当于把PPP中原本应该由政企双方甚至企业单方承担的风险，转嫁到政府自己身上。赖阳举例称，PPP项目具有较大的风险性，一旦项目出现亏损，政府按照原有承诺对企业支付保障金，不仅违反了PPP相关规范条例，也背上了负债。
而史耀斌则表示，目前我国PPP市场主体良莠不齐，伪PPP的做法甚至产生了一定的挤出效应，出现了“劣币驱逐良币”的现象，此外，伪PPP也影响了真PPP模式的规范推广，同时增加了地方政府的债务风险隐患。
为了改变这一现状，史耀斌明确表示，今后决不能允许PPP项目“钻制度空子”、“规避制度要求”，要着力改变伪PPP不断出现的状况，削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动，强化示范项目引导作用，做真PPP。
具体来说，财政部将在2017年开展完善推广PPP模式专项督查调研，会有5个督查工作小组分赴10个省份进行督查问责，解决问题，推动PPP项目规范实施、加快落地。未来，财政部还要结合现有经验和实践需求，对三年来制定出台的操作指南、合同指南等一系列制度进行评估完善，以制度规范促项目规范。在绩效考核规范方面，也要探索制定明确细化的分行业项目验收绩效指标体系，覆盖PPP项目全生命周期，确保全程有监督、有考核、有验收。
而赖阳则建议称，未来，地方政府可以加强债务监管和风险防范措施，进一步明晰伪PPP的概念与界线，为真PPP提供法律法规保障。此外，也可以让PPP项目更加市场化，甚至完全交由民营企业来操作，减少国有资本的介入，从而降低PPP项目，包括伪PPP项目可能给地方政府带来的债务风险。（北京商报记者 蒋梦惟 林子/文 代小杰/制图）
练就火眼金睛：分辨真假PPP
来源：中喜生态
什么是PPP项目?尽管国家各部委发布数百份PPP相关文件，但由于出发点不同，标准不同，每一个人眼中的PPP项目是各不相同的 ，甚至有时候大相径庭。
2016年6月8日，财政部等20部委联合下发《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》，该通知第一次公布了完整的PPP项目评审标准(下称《评审标准》)。该标准一共15条，前九条是定性的否定标准，后六条是定量的肯定标准。扣除材料规范、示范价值等纯形式标准及主观标准，删除几乎没有异议的社会资本认定标准，提取一实施方案及二报告实质规则，合并规划立项及其他准备工作，统一肯定口径，梳理此前PPP相关文件规定，得出认定我国PPP项目的如下十项标准:
1、主体：实施机构只能是政府或其职能部门或事业单位
PPP中的政府方一般由三方组成：授权机构、实施机构及出资代表。其中，实施机构指和社会资本签订PPP项目合同的政府方。
无论是采用政府购买服务，还是特许经营方式，PPP项目实施机构只能是行政机关或事业单位。《政府购买服务管理办法(暂行)》财综[2014]96号第四条规定：“政府购买服务的主体(以下简称购买主体)是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围”。
《评审标准》第1条规定“政府方为国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的”不作为备选项目，否定了发改投资[2014]2724号“行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构”的做法。
尽管如此，行业运营公司可以作为PPP项目中政府方的出资代表。而授权机构指县级以上人民政府，只有在特许经营中才是必须的有，政府购买服务中未强制要求，但从融资角度来说，这也是必要的。
2、对象：PPP项目只能是公益项目，不包括商业项目
《评审标准》“不属于公共产品或公共服务领域的……”不作为备选项目。这与此前规定是一致的。《政府和社会资本合作模式操作指南》财金[2014]113号第六条规定：“……基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定：“……基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。”按照第二批PPP示范项目申报通知财金[2015]57号规定，公共服务领域包括“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等”。
因此，PPP项目只能是公益项目不包括商业项目，经营性用地不宜作为PPP项目用地。商业项目不宜直接打包到PPP项目之中，可以通过一定的结构安排解决商业项目补贴 PPP项目问题。
3、期限：不低于10年，必须带运营 ，BT不是PPP
PPP项目是政府和社会资本长期合作。合作期多长，其他文件并没有规定。只有征集第二批及第三批PPP示范项目的财金[2015]57号及《评审标准》规定：采用建设-移交(BT)方式实施的，或者合作期限(含建设期在内)低于10年的 ，不作为备选项目。
PPP强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目，设计寿命通常在50年到100年。但考虑金融机构融资期限的可行性，规定最低10年是适当的。目前，除非政策性银行，能够做到10年贷款的银行也寥寥无几。
BT仅仅涉及投资和建设环节，其期间也就2年左右，根本未包括全生命周期。项目全生命周期强调的是运营。只有由社会资本负责项目运营，才能提高项目效率，才能做到物有所值。从现有PPP文件上规定的PPP运行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP项目都带O(运营)。当然L(租赁)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。因此，不带运营的BT不是PPP。
4、融资：不得固定回报、保底承诺、回购安排
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条规定：“政府可以…作出承诺，但不得承诺固定投资回报…”。财金[2015]57号及《评审标准》明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。
采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资，扩大地方政府债务，违背了PPP风险共担、绩效评价等原则，因而不属于PPP项目。
5、采购：采用竞争性方式选择社会资本
对于PPP项目，无论采用特许经营还是政府购买服务，均应采用竞争性方式选择社会资本。《政府采购法》中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库[2014]215号进一步规定：增加了竞争性磋商的采购方式。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织……。”
在司法实践，特许经营项目未采用竞争性选择投资人，往往认定合同无效。因此《评审标准》规定：“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。
6、绩效：按照绩效标准支付服务费
政府补贴条件是绩效评价合格。财金[2014]113号第26条规定：“……政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。……项目实际绩效优于约定标准的，……未达到约定标准的……”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第43条规定：“实施机构应当……建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制”。
《评审标准》将产出范围及绩效标准作为评审重点。从而使得社会资本获得的补贴及其他收入因为绩效不同而不同，从而避免出现固定回报情况。
7、合伙：风险共担、利益共享、合理回报
PPP项目是政府和社会资本之间类似合伙的合作关系，双方共担风险、共享收益。财金[2014]113号第11条规定PPP项目“在政府和社会资本间合理分配项目风险。”《评审标准》将“风险识别和分配是否充分、合理，利益共享机制能否实现激励相容”作为重要评审标准。
值得注意的是，政府可以承担最低流量、最低供应等风险，保证社会资本不至于因不可预见原因明显亏损。但之对应，PPP项目应限制社会资本的高额收益作为对冲。
8、经济：定性定量评价，物有所值
物有所值评估是PPP的基本条件。财金[2014]113号第八条规定：“财政部门应对项目实施方案进行物有所值……经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。”《PPP物有所值评价指引(试行)》规定现阶段以物有所值定性评价为主，定量评价作为补充。而在《评审标准》规定既要定性评价的也要定量评价。”
从现行政府及国外经验来看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一线城市推行PPP不力的重要原因就是觉得PPP物不所值。由于基础数据缺乏及其他一些客观原因，物有所值定量分析还有难度，但长远的看，这是必须的。
9、补贴：通过论证、财政能支付
PPP项目项下的政府补贴已被严格限制。财金[2015]57号规定：示范项目“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”该规定明确了政府支出责任占年度公共预算支出比例的上限，保证了政府财政支付的能力，确保财政资金支持到位和项目的长期安全运行。
只有通过财政承受能力论证，证明政府有支付能力时，才作为PPP项目。《评审标准》规定：“未按财政部相关规定开展……财政承受能力论证的”不作为备选项目。
10、准备：纳入规划、手续完备、有意向、可落地
尽管国家推行力度大，但PPP项目落地较慢。一个重要原因是准备不充分。《评审标准》特别强调符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的，土地、环评等审批手续完备，社会资本积极响应，一年内可落地。我认为，融资落实也是PPP准备工作至关重要的。
以上10项标准是第三批示范项目的客观标准。但这并不是最高的标准，而是符合PPP政策文件的最低标准。PPP模式正在赶往规范操作的道路上。
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