关于在突发公共卫生事件应急管理时期
支持地方政府依法行政的建议
2020年初，新型冠状病毒感染的肺炎席卷神州大地。在党和政府的高度重视下，我国启动了改革开放以来应战疫情的最高级别动员机制，各级政府、各行政部门高效运转。截至目前，全国已有31个省级行政区（省、市、自治区）启动重大突发公共卫生事件一级响应。
此次新型冠状病毒感染肺炎造成的疫情不仅是对公共卫生和医药体制的挑战，而且是对国家治理体系和治理能力的考验。通过中央的全面部署、全面动员和全面推动的疫情防控工作，我们不仅要战胜疫情，而且要全面提升国家治理体系与治理能力现代化。为此，我国卫生法学界、健康公共治理研究领域部分专家学者围绕应急管理时期我国法律权利调整提出如下建议：
1、依法赋予基层决策者应急抉择权：
近日，中共中央印发了《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》。通知要求，要在疫情防控第一线考察、识别、评价、使用干部，把领导班子和领导干部在疫情防控斗争中的实际表现作为考察其政治素质、宗旨意识、全局观念、驾驭能力、担当精神的重要内容。对表现突出的，要表扬表彰、大胆使用；对不敢担当、作风飘浮、落实不力的，甚至弄虚作假、失职渎职的，要严肃问责。各级组织部门、纪检监察部门要在各级党委领导下，积极主动履职，有效发挥作用。
就近期部分地区出现的基层防疫工作状况而言，既有掉以轻心、敷衍了事的“不作为”的情况，又有反应过激甚至违法违纪的“乱作为”的情况。对此我们建议：
在全面贯彻落实通知要求的前提下，省级、市级政府要为下级政府机构和基层治理依法设置一定程度的容错纠错机制，赋予基层决策者一定的应急抉择权。基层应急决策应当把握以下原则，“以人民健康为中心”的宗旨，全局着眼，权衡利弊，科学决策，依法决策，并及时上报。
突发公共卫生事件应急管理时期不同于正常状态。“应急状态”下的情况怪异突兀、千变万化；既定的法律体系必然出现一些缺漏、模糊甚至失误之处，如果简单、机械、绝对化地适用法律条款，会严重限制应急响应效率和效果。当前，基于《突发事件应对法》《传染病防治法》的授权，应当允许政府（尤其是基层政府）决策者具有一定的自由裁量空间，授权市级、县级肺炎疫情防控指挥部负责人代表省委、省政府部署工作，扩大因时而动、因地制宜、因势利导的决策空间。
本轮疫情创造了新中国历史上很多次第一：第一次为了防疫的“封城”，第一次为了防疫的春节假期延长，第一次移动互联网普及时代的防疫动员……面对大量没有先例可循的防疫局势，只要是为了保障公共健康，科学根据充足，法律法规、党纪政纪没有明令禁止，就应当允许基层决策者作出有利于防控疫情的决策，并依法及时向上级政府机构和根据执行情况及时纠偏。即便决策出现某些瑕疵和错误，也不易被视为“官场污点”甚至被处以党纪政纪问责。我国抗击“非典”（SARS）疫情17年来，防疫体系与临床管理的经验教训显示，过于严厉的问责机制只会打击地方防疫积极性，导致形式主义、官僚主义浮现，助长“越狠越正确”、无限上纲上线的防疫“军备竞赛”苗头。
相反，中上层执政者要鼓励各地区尤其是基层领导干部创造性地开展工作。比如：每个乡镇都可以根据当地的民俗、方言，设置百花齐放的健康教育“村口小喇叭”风格，话喊的有些糙，也不是每句话都“政治正确”，只要安全管用就好。
2、依法处理各方利益主体关系：
在应急管理时期，扩大政府公权力，消减公民私权利，是维护社会公共利益的必然选择。现代政治学与法理学习惯于把社会分成“政府-公民”的二元对立模式。我国在推进国家治理体系现代化和社会治理体制创新的进程中，应考虑充分开发社会空间，充分突出中国共产党领导的政治优势和社会主义国家的组织动员优势，发挥各种社会自治组织、社会团体等组织的能力和作用。我们建议：
一是超越各种利益团体之上，严守人民健康为中心的立场。疫情严峻，大敌当前，处于公务员序列及参照公务员管理的广大防疫人员需要有超然于各方利益主体的立场，牢记人民利益高于一切，把打赢疫情防控阻击战作为当前的重大政治任务。比如：科学技术战线不能重论文发表、轻疫情防控，工业经济战线不能“一封了事”而不顾中小企业经营困难。建议在应急管理时期合理设置绩效考核机制，以科学指标体系的“牛鼻子”牵引各地区、各部门的防疫工作始终处于正确方向。
二是尊重基层村民（居民）自治权。防疫动员，重大紧急，部分基层领导干部长期习惯于“命令-服从”的刚性治理机制，以至于部分地区在实施“内防扩散、外防输出”的排查工作过程中，使用敌我斗争方式处理人民内部矛盾，引发干群矛盾甚至干群冲突。建议基层领导干部尊重宪法赋予的基层村民（居民）自治权，引导基层自治组织严格依法行政，按照科学规律，开展群防群治，发挥广大党员、广大群众的群防群控优势，由基层民众自发建立防控“瞒报病情”“逃离疫区”的纠察机制。
3、限制公民权利的强制措施应当有法可依，尽量降低损害程度：
公共卫生必然伴随不同权益的冲突，决策者和执法者必须进行权益取舍。因此在应急时期采取限制性措施时，要坚持法治原则，即合法性原则、合理性原则、保障人权原则、正当程序原则、比例原则、高效原则等。
近期，部分地区基层领导干部在防疫工作出现了简单粗暴“一刀切”现象（如：门板封户、村口挖路、散布患者隐私，等等），随后被有关中央国家机关及时叫停。强制性措施是控制突发公共卫生事件的必要条件。但强制性措施需要在依法行政的决策框架内实现，而不能随意决策、任意决策。我们建议：
一是对于公民权利特别是公民基本权利（健康权、人身自由权）的限制只能由全国人大通过的国家法律予以规定，而不能由地方法规、行政性规章予以规定。也就是说，非经国家法律授权，任何组织和个人无权限制公民人身自由，或导致公民健康权受到损害。比如：地方政府交通警察部门无权采取“一刀切”地限制市内交通的措施，损害公民正常的紧急就医需求（如：发热门诊、孕妇分娩）。
二是强制性措施的性质、对象、强度、持续时间等属性必须有严格界定，而不能随意增删，随意增减。一个基本原则是：强制性措施带来的公民权利限制的后果和损失，不能大于突发事件本身所造成的的后果和损失。也就是俗话说的，大难在前，管要比不管好。比如：在应对突发公共卫生事件时，对传染病确诊患者、疑似患者、与病人密切接触者所采取的的措施不同，不得随意改换、升级隔离操作。
三是要避免对简政放权工作形成过大阻力。我国地方治理体系与治理能力的现代化程度还有待提高，部分地方存在公权力不受约束进行扩张的倾向。随着重大疫情解除，应急管理时期扩张后的公权力可能出现尾大不掉的局面，给后续的“放管服”等简政放权工作带来过大阻力。因此，需要对应急管理时期的新增权利实施清单管理制度，按照责权利对等原则，设置对应的责任清单、激励清单。在疫情解除之后，应当全面梳理、审核中央和地方国家机关在应急管理时期制定的一系列法规、规章、规范性文件，将长期与有益部分予以保留或升级为法律法规，将过时与有害部分予以及时废止。
清华大学法学院卫生法研究中心
中国价值医疗研究中心
2020年1月31日
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