县官的行政管理职能（下）——史论县域36

 　　在上一篇文章里，我介绍了县官的第一项行政管理职能，下面再介绍其他三项职能。

　　二是向下及时传达朝廷颁发的各种诏书、政令，贯彻落实国家的方针路线与各项政策，以维护中央集权。

　　绝对忠诚于皇帝，自觉维护中央的权威，做到有令必行、有禁必止，以确保一切政令畅通，这是历代封建王朝对“七品芝麻官”们在政治素质与思想作风上的起码要求。否则，你再有本事也没有资格担任县令。所以，对于皇帝的诏书和朝廷的指示，不管对你个人或对你执政的这个县有没有好处，你都必须无条件地接受和及时地进行传达，并且还要坚决执行和努力去完成。

　　过去，没有公路、铁路，更没有飞机，交通与通讯主要依靠以京城为中心的驿路（相当于我们今天的国道）传递给全国各地。驿路沿途各县都建设有由县政府直接管理的驿站，承担公文交换、邮件收发和对过境官员送往迎来的任务。如果属于紧急传递任务，称之为“六百里加急”或“八百里加急”。沿途各地驿站必须高度重视，充分准备，一到本站，立即换马更卒，将文件或物品像接力棒一样继续向前传递。

　　甘肃居延出土的汉简中讲，皇上的诏书也好，朝廷的政令也罢，一到本地衙署之后，丝毫不敢马虎的县令必须“分遣吏传厩马”以最快的速度将皇帝的旨意和朝廷的命令传达到县域内的每一个乡村。如果没有特殊情况可以作为理由开脱的话，一般应在24小时之内完成传达任务，否则就算犯罪，这叫“奉行圣旨不过夜”。然后，还要将传达与执行的具体情况写成书面材料，在规定的时间里上报给朝廷，这又叫“回计”。

　　三是迎来送往，接待上级官员与过境办差的公干人等。对于一些县官来说，这种迎来送往、大吃海喝的事情，在许多时候并非自己所情愿，反而是无可奈何的敷衍，甚至就是一种不堪忍受的折磨。

　　明代万历年间，文学史上著名的散文家袁宏道曾经在苏州府的吴县当过县令。他所流传下来的书信中，有许多是对当县官的亲身体会和对官场潜规则的真切感受，读了让人感到担任县令实在是不容易。

　　三是根据国家的法律与政策，制订和颁布适合本地实际情况的地方性规章。

　　中国之大，不说塞北江南情况迥异，就算是毗邻两个县域，也会各有特色而难以尽同。因此，在贯彻落实朝廷政令的过程中，往往需要因地制宜、因时制宜作一些去粗补细的调整。例如，《后汉书·童恢传》中记载，县政府在具体实施管理工作之时，“耕织种收，皆有条章”。所谓“条章”，就是指县令根据国家有关的法律与政策，制订和颁布的适合本地实际情况的地方性规章。这些地方性规章的作用是为了更好地贯彻落实中央的法律与政策。

　　四是按照办事程序，为当地的人民群众提供户政、地政等服务，领导乡村组织建设。

　　县政府在古代称之为“县廷”，即县衙的意思。政府内部机构为列曹，基本上是按照上级政府职能部门对口的原则所设置。主要工作是具体办理民政、财政、兵政、司法、治安、营造、交通等方面的行政管理事务。一般说来，县级政府工作量比较大的事务，一是经济管理中的收税派徭，二是行政管理中的编户齐民。

　　编户齐民实际上就是户籍管理。专门的管理机构叫“籍坊”，长官称“户曹”。工作内容是按照“三年一造户籍”的规定，清查和登记本县域范围内各户的人口、年龄、性别、疾病、是否有籍和所受田的亩数及田的种类、位置等项目的实际情况。抄写清楚后，制成“籍书”，以供官府收授田地、征收赋税、征调兵役的时候作为凭据。

　　为保证对广大农村的有效治理，从秦代开始，县以下就建有乡、亭、里三级基层政权组织。也有人以为亭是缴循防盗的派出机构，不在乡、里序列。乡有三老、有秩、啬夫、游缴等基层官职的设置。汉承秦制，县以下政权组织是“外甥打灯笼——照旧”，连名称、职责、权利的规定都抄袭秦始皇他老人家的。《汉书·百官表》说：“大率十里一亭、亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷、乡、亭亦如之，皆秦制也”。《百官志》上则说：“亭有亭长，以禁盗贼，里有里魁，尽有什伍，善恶以告。本注曰：里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相检察”，这也是秦代的东西。

　　隋唐称之盛世，因为经济繁荣、财力充裕、农村税赋负担相对较轻，矛盾纠纷不大严重，故基层组织只设有里一级，从而给人一种“皇权不下乡”的印象。到了宋代，农村推行保甲制度，分都保、大保、保三级。五百家为一都保，设都保正主之；五十家为一大保，设大保长主之；十家为一保，设保长主之。明清两朝在宋制基础上发扬光大，建立起了更加严密的里甲制度。所谓里甲制度，实质上是一种超强制的政治束缚，即人丁不能擅自离开里甲，更不得随意离开农村。《明会典·户口》中说：人们要外出百里以外者，必须得到官府的路引方能通行。否则，个人与里甲邻居都会被治以重罪。里长甲首平时的主要职责是催办税粮，负责徭役，战时则主要组织民兵抵抗外来侵略滋扰。