作者:秋风 九鼎公共事务研究所研究员
从江苏，到四川、重庆，还有天津，全国很多地方都展开了一轮大规模地强制农民集中居住运动。这一运动似乎较早出现在一向具有强政府传统的江苏。该省在2003年就已出现农村三集中运动，即“工业向园区集中，农民向城市集中，居住向社区集中”。其中的关键环节正是拆迁农民的传统住宅，消灭传统的自然村，迫使农民集中居住到政府兴建的小区。
从新闻报道看，至少天津滨海新区、重庆等地都在进行这样的工程。有些地方政府对农民似乎很大方，如重庆九龙镇地区实施“承包地换社保、宅基地换住房”等计划。综观各地的项目，农民确实可以拿到土地补偿。但是，这种补偿只有在农民购买政府提供的住房的时候才能划拨，而农民在购买了住房之后，手头就没有什么钱了。
这种消灭自然村的运动，将从根本上改变中国文化、文明维系、发展的载体，因为，作为一种生活样式的乡村生活，是依托于传统的村落，据此而形成的人际关系、生活习俗及社会组织形态。消灭自然村，将农民集中到楼房，将彻底改变这一切。
这且不论，仅从经济的角度看，政府推动农民集中居住，对公众、对上级宣称的目的是节约土地，保护耕地，而这一点，现在似乎是上面很爱听的一个说辞。问题是，节约下来的土地，归了谁？与农民有什么关系？
观察整个集中居住或者城乡统筹运动，全部是政府在一手推动，农民则完全是被动的政策对象。也因此，整个政策对农民是显著不公的:地方政府拆迁农民房屋的补偿标准都低于安置房的价格；集中居住房的建设用地本来就是农民的土地，基层政府没有支付土地成本；地方政府会给农民宅基地或承包地补偿，但这笔钱农民回头又得交回给地方政府，用以购买安置房，农民甚至还得自己贴补房款。
最重要的是，通过这一整套操作，这些土地将实现产权转移，由农民所有变为政府所有，这之后，政府便可随意将这些土地用于工商用途，获得巨大的升值收益。而此时，收益与农民没有任何关系。可以说，农民集中居住的本质，就是已经尝到土地财政甜头的地方政府圈占农民的土地。
农民是否应当集中居住？这不是政府应当考虑的问题，而是一个由农民自由选择的问题——其实，农民迁徙到城市，就是最好的集中居住。如果政府真的要鼓励农民集中居住，就应当打开城市的大门。而为了使农民完整地进入城市，避免农民既在城里做工又占着地的现象，政府所要做的乃是确认农民的土地权利，并使这种权利可以自由交易。这样一套产权制度安排可以很自然地实现农村土地的高效率利用。
但是，各地政府习惯性地采取行政手段，利用目前十分模糊的农村土地产权制度，以十分低廉的成本获得农民的土地。受这种地权制度的制约，土地的价值无法在市场上得到充分估计，所以，有些农民接受了政府开出的价码。但是，了解情况的人士称，大多数农民知道这种交易并不公正，选择了拒绝拆迁。不过，目前规划法把乡村也纳入政府规划范围，这也给了政府强制农民集中居住的另一个手段。
当此之际，中央政府从法律上明确农民的土地权利，迫在眉睫。农民集中居住、新农村建设、城乡统筹、以及政府制定乡村建设规划等等，对农民未必不是好事。但是，这一切政府举措究竟能否造福于农民，取决于是否迅速地构造出最基本的制度前提:即确认农民对土地的稳定权利，即便不是完整的私有权，也应当是永久性承包使用权，或者很多学者所探讨的永佃权。农民只有在对土地享有这种权利之后，才有可能面对政府的规划作出理性的权衡。那之后，政府才可以宣称农民的配合是“自愿的”。在农民没有完整的土地权利之前，进行集中居住，即便用意是良好的，也可能会以损害农民权益的结果收场。
确认农民的土地权利与地方政府不受约束的创新冲动正在进行一场竞赛，如果确认农民地权的步伐较慢，那么，农民与地方政府的土地纠葛就可能使乡村社会陷入相当严重的危机当中。
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