检察机关督促起诉与支持起诉工作的探索

[关键词]督促起诉支持起诉探索
　　[摘要]督促起诉是指检察机关发现存在遭受损害的国有资产或社会公共利益，可通过民事诉讼获得司法救济的案件，但监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，没有起诉或者怠于起诉。检察机关遂以法律监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的制度。支持起诉是在检察机关向有关监管部门发出督促起诉书后，再向受理案件的法院发出支持起诉意见书。目前，检察机关正在开展督促起诉、支持起诉工作的探索，据此，从检察机关开展督促与支持起诉工作中面临的困难及在实践中如何具体操作进行探讨。
　　《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《人民检察院组织法》第4条规定，人民检察院行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产，据此，最高人民检察院于2001年10月24日发布了《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》，提出“积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼”。实践中，各地主要是在国有资产流失案件方面进行支持民事诉讼的尝试。据此，当国有资产流失、社会公益、社会弱势群体或个人的合法权益遭受重大侵害，检察机关可以支持有诉权的诉讼主体提起诉讼。检察机关开展督促起诉、支持起诉工作有利于维护国家和集体的合法权益，有利于保护社会弱势群体的权利，从而维护社会和谐稳定。但督促起诉和支持起诉工作作为检察机关一种新的监督形式还有许多需要完善的地方，需要在实践中探索。
　　一、检察机关开展督促与支持起诉工作中遇到的困难
　　1、法律没有明确授权成为最大难点。虽然1982年《宪法》赋予检察机关法律监督权，《民事诉讼法》第十五条规定了检察机关有支持起诉的权利，但其并没有明确检察机关有督促起诉的权利，也没有规定检察机关是支持起诉的主体，且最高人民检察院、最高人民法院对此没有形成一致意见。因此，各地检察机关开展督促起诉和支持起诉工作，也仅仅是检察机关通过各种途径了解到国有企业改制过程中国有财产流失、欠缴土地出让金等国有财产损失而有关单位、企业却不愿起诉或不知道起诉的，然后向受损害的相关单位、国有企业发出检察建议或督促起诉书，再向受理案件的法院发出支持起诉意见书。同时，相关的法律法规没有明确规定督促起诉、支持起诉的程序性问题，使督促起诉、支持起诉工作缺乏可操作性。
　　2、司法实践中没有统一的标准。由于法律法规没有对检察机关督促支持起诉工作规定具体的实施细则，因此，各地检察机关办理民事督促起诉、支持起诉时在办案期限、检察人员是否出庭、调查取证的范围等方面没有统一的标准；在具体操作上，各地的文书内容及表现形式不同，有的用“检察建议”、有的用“督促起诉书”或“支持起诉书”，这些在一定程度上影响了检察机关督促起诉、支持起诉的工作效果。
　　3、社会公众对检察机关这一职能不了解，难以打开局面。
　　督促起诉、支持起诉是检察机关的一项新的工作，社会公众对此还不了解，有些地方政府各部门甚至法院对此项工作都不了解，使得督促起诉、支持起诉工作难以打开局面。也制约了检察机关这项工作的开展。
　　二、检察机关办理民事督促支持起诉工作的探索
　　1、完善立法，增强检察机关督促起诉、支持起诉工作的可操作性。宪法作为国家的根本大法，它决定着国家权力的组成、结构状态，统领整个法律体系和司法制度。宪法中明确检察机关民事督促起诉制度的走向取决于检察机关在整个国家权力体系和国家机构体系中的定位。因此，只有在宪法的层面上科学配置检察机关职能，才能为检察机关开展民事督促起诉提供更明确、更有力的法律依据。其次，在相应的法律及司法解释中明确规定督促起诉、支持起诉职权范围、调查取证范围；最高人民检察院在其《办案规范》中明确检察机关办理督促支持起诉的具体程序、统一文书格式；各地方检察院针对督促支持起诉制订《实施细则》，以增强督促支持起诉的可操作性。笔者认为，在检察机关民事行政检察监督的实践中，当国有资产遭受损害、社会公共利益受到损害时，检察机关在探索督促支持起诉的同时，可以通过法律赋予检察机关直接提起民事诉讼的权利，从而更有效地防止国有资产流失，保护社会公共利益。
　　2、民事督促起诉、支持起诉应受到限制。笔者认为，检察机关在办理民事督促起诉与支持起诉工作在办案范围、调查取证权限、诉讼程序等应受到一定限制，不能超越法律赋予的职权范围，仅做法律赋予的职权事项。（1）检查机关办理民事督促起诉与支持起诉案件包括损害公益的案件、国有资产流失案件、无效民事行为案件等。这些案件以维护公益、国家利益为原则，从而保证检察机关支持起诉合法性，并有效制约检察机关行使权力介入民事诉讼的范围。（2）检察机关向人民法院递交《支持起诉意见书》，监督民事程序启动即可，至于后面的诉讼过程，检察院不应过多介入，避免影响司法的独立与裁判的公正。（3）在办理民事督促起诉案件过程中，由于检察院获得督促起诉、支持起诉的案件线索来源不同，事实处于真伪不明状态，案件真实性有待进一步查证。在办理督促起诉、支持起诉案件过程中，只有查明确实存在国资流失和公益受损失管情形，检察机关才能作出提起民事督促起诉、支持的决定，因此，就不得不面临对相关事实进行一些必要的调查取证。但根据法律赋予的监督职能，检察机关在办理民事案件时的调查取证的范围有一定的限制。笔者认为，检察机关办理民事督促起诉、支持起诉案件时调查取证的范围，一般应只限于作出民事督促起诉决定之前，一旦对被督促单位提起民事诉讼，检察职权作为“公权力”就不宜再介入作为“私权利”领域。而且，作出民事督促起诉决定前的调查取证，也应以有证据证明存在国资流失和公益受损失等情形为标准，严格掌握调查取证尺度，防止检察机关超越职权。
　　3、与政府各部门、土地局、国资委等部门联系、协调配合。在办理督促起诉、支持起诉案件时，加强与政府、土地局、国资委协调配合，一方面是为了及时掌握案源，避免国有资产流失，另一方面是为了更全面地掌握案件证据材料。同时，需要与法院建立协作机制。督促起诉是检察机关的一项新工作，法律对此规定又过于原则，因此与法院的协调配合就显得尤为重要。
　　4、检察机关主动寻找线索，拓展监督领域。
　　为保障检察机关及时、准确地了解督促起诉的案件线索，有必要在国有资产管理、审计、救助站、民政局等一些部门与检察机关之间建立必要的通报制度，有效地规范国有资产占有、使用、经营、收益和处置各方面的行为，防止国有资产的流失，以确保国有资产保值增值；及时掌握辖区内损害公益事业、弱势群体利益的情况，以有效地保护弱势群体的合法权益。此外，可以通过加强与律师的联系沟通开辟案源，在实际工作中加强与辖区内律师事务所、法律援助中心、司法局等单位进行联系，并与之建立了相应的联系点，从而取得公益案件线索。也可以利用报纸、电视、网络等媒介宣传检察院民事行政检察监督职能及督促支持起诉职能，并制作简浅易懂的宣传资料，通过参加“举报宣传周”等宣传活动加大宣传力度，使人民群众对民行工作有所了解，由群众向检察机关提供督促支持起诉案件线索。
　　参考文献：
　　1、孙谦：《检察理念、制度与改革》，法律出版社
　　2、张晋红、郑斌峰：《论民事检查监督权的完善及检察机关民事诉讼之理论基础》载于《国家检察官学院学报》2001年第3期
　　3、江万平：《试论督促程序的立法完善》载于《法学杂志》，2001，（3）
　　4、章武生：《论我国督促程序的改革和完善》载于《法学期刊》，2001，（2）
　　5、傅国云：《论民事督促起诉——对国家利益、公共利益监管权的监督》