浅析对民事审判违法的检察监督
恩施州人民检察院 蒋晓琼 张 柳
[内容摘要]对于民事审判违法的监督是检察监督的重要内容，虽然相关立法显得粗疏，但无论是从法律规定还是从现实需要来看，加强民事审判违法的检察监督都是检察机关的职责所在。随着司法体制改革的推进，民事审判违法的检察监督工作有了进一步的发展，在司法实践中，民行检察部门积累了一定的监督经验，但同时也面临较多的困惑和障碍。面对新形势，检察机关要从多个方面入手，强化民事审判违法检察监督的监督效果，维护司法公正。
[关键词]审判违法 检察监督 调查
一、民事审判违法检察监督的必要性分析
（一）民事审判违法检察监督的现行规定。
⒈现行法律规定关于民事审判违法检察监督的立法粗疏。
我国现行立法中有关民事审判违法检察监督的规定主要有两个方面：一是我国《宪法》第 129 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”二是民事诉讼法的相关规定，民诉法总则第14条作了原则性的规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”，分则187条至190条规定了检察机关的抗诉权，这四个条文确定了检察机关发动再审的主体地位，确立了抗诉为唯一的监督方式，且抗诉事由与当事人申请再审相同，规定了抗诉范围仅为生效裁判。长期以来，检察机关对民事诉讼活动的监督一直困顿于审判结果的抗诉上。立法的粗疏使得检察机关对民事审判活动违法的监督难有作为，但检察机关是宪法规定的法律监督机关，民诉法又明确规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督,故纠正民事审判活动违法毫无疑问是民行检察的重要职责,尽管困难重重，但经过长期的司法实践，民行检察部门在探索纠正民事审判活动违法的道路上还是取得了弥足珍贵的经验和成果。
⒉司法体制改革致力于强化民事诉讼的监督范围、程序、方式。
司法腐败问题一直是社会各界关注的焦点，各种程序违法以看得见的形式反映出来，人民群众强烈不满，中央司法体制改革将强化民事诉讼检察监督作为改革的一项重要内容。2010年7月最高人民检察院、最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部联合制定了《关于对司法人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》（下称“两高三部”若干规定），该规定第三条规定了司法工作人员在诉讼活动中具有规定的12种情形的，可以认定为司法工作人员具有涉嫌渎职的行为，人民检察院应当调查核实，这个文件可以作为检察机关监督审判人员职务违法行为的依据。2011年3月最高人民法院、最高人民检察院会签了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称“两高”若干意见），该意见第九条规定：“人民法院的审判活动有本意见第五条、第六条以外违反法律规定情形，不适用再审程序的，人民检察院应当向人民法院提出检察建议。”
这些司改文件大大拓展了民事诉讼检察监督的范围，丰富了监督的方式，有利于进一步加强和改进民事审判活动检察监督工作
(二)加强民事审判违法检察监督的现实需要
审判人员在审理民事案件过程中的贪污、受贿、徇私舞弊、枉法裁判等职务违法行为并不是个别现象，审判程序违法的情况也屡见不鲜，其表现形式及相应的原因是多方面的，除了较为严重的司法人员职务犯罪以外，在司法实践中较为常见的审判违法情形包括:
⒈法院判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求；判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的、原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；判决、裁定认定事实的主要证据未经质证等。造成这类违法情形的原因主要是法官队伍的业务素质良莠不齐，少数审判人员业务水平不高、责任心不强。
⒉程序性违法,如未经合法传唤,缺席判决；送达不符合法律规定,剥夺了当事人的上诉权。这主要是因为我国审判实践中重实体、轻程序的诉讼观念仍然较为严重,很多法官重视保护当事人的实体权利,轻视对当事人程序性权利的保护。
⒊审判程序的适用不正确，应当适用普通程序而适用简易程序,当事人在诉讼中的正常陈述权、辩论权被剥夺，不能充分发表质辩意见。 这与我国当前法院案多人少的矛盾有关,当前我国正处于社会转型时期,各种矛盾层出不穷,法院受理的民事案件大量增加,但法官人数却没有同比例的上升,一个基层法院的法官年平均要办上百件甚至几百件民事行政案件，一些法官为了加快案件审理进度而缩短、甚至剥夺被告答辩期限。
⒋强迫当事人调解或撤诉，该受理的案件不受理。为追求更快平息矛盾，使矛盾不停留在法院阶段，各级法院都很重视案件的调、撤比率。为了达到较高的案件调撤率,很多案件虽然调解结案,但矛盾不但没有解决却更加严重。为避免矛盾聚集，法院对一些符合受理条件的案件往往不予受理,这类案件主要包括拆迁纠纷案件、医患纠纷案件、群体性劳动争议案件等。
民事审判活动违法的突出问题导致司法不公、错裁错判时有发生, 加上法院系统自行监督不力，人民群众对检察机关加强对民事审判的检察监督有了更为迫切的期待和要求。
二、民行检察纠正审判活动违法的经验和做法
(一)抗诉作为纠正审判活动违法的中心不动摇。
抗诉是法律明文规定的民事检察监督的方式,也是检察机关民事审判监督发展最为成熟的方式，依法对符合法定情形的生效民事判决、裁定提出抗诉仍然是目前最强有力的纠正审判活动违法的手段。构建民事检察的多元化监督格局，前提是要以抗诉为中心，加大抗诉工作力度，坚持数量、质量、效率、效果、规范、安全相统一，对于有确有错误的民事判决、裁定，及时依法提出抗诉，把抗诉作为再审检察建议的坚强后盾，法院不采纳再审检察建议没有正当理由的，及时提出抗诉。
（二）加大再审检察建议力度，实现同级监督。
“两高”会签文件确定了再审检察建议作为生效判决、裁定、损害国家、社会公共利益的民事调解、行政赔偿调解的监督方式。我们抓住了贯彻落实“两高”会签文件的有利契机，充分发挥再审检察建议在缩短办案周期、提高诉讼效率、节省司法资源等方面的积极作用。通过灵活运用再审检察建议,大量本应提请上级院抗诉的案件在生效裁判的同级检察院就得到了处理,一定程度上缓和了民行检察的倒三角结构,减轻了上级院的工作压力，强化了基层院的监督权力。以恩施州检察机关为例，2011年全州两级院共提出民事案件再审检察建议8件，采纳5件，2012年按照“两高”会签文件的规定，上半年就提出再审检察建议20件，其中有11件法院已启动再审，在监督效果和效率上实现了双赢。
（三）积极开展法律监督调查，加大对司法人员职务违法行为和不适用再审程序的其他审判违法情形的监督。
从2005年开始，湖北省检察机关就一直在探索法律监督调查机制， 并制定了《湖北省检察机关民事审判行政诉讼法律监督调查办法（试行）》，2010年，“两高三部”若干规定从司改文件的层面上规定了检察机关对诉讼活动中渎职行为的调查权，文件规定了检察机关对司法人员在诉讼中的违法行为的调查范围、调查程序、调查手段、调查期限、调查结案处理方式等内容，检察机关开展法律监督调查有了更高层次的依据。通过开展监督调查，拓展了民行检察监督的范围，树立了检察机关监督的权威，取得了良好的法律效果和社会效果。
首先，抗诉案件改判率大为提高。开展监督调查之前，抗诉案件的办理以书面审查为主，只审不查、对事不对人、只对裁判结果不对审判过程，难以全面掌握有关机关的具体执法情况，这种局面是造成法院对错误裁判当改不改的重要原因。开展监督调查以后，与抗诉案件的传统办理模式相比，更加强调对是否具有抗诉事由的调查，重点是对裁判不公背后是否存在审判机关和审判人员受贿枉法等职务违法问题，抗诉意见建立在调查基础之上，抗诉意见更容易被接受。
其次，检察建议和纠正违法通知书的监督效果增强。开展法律监督调查后，检察机关提出的监督意见建立在经过调查核实取得扎实证据的基础上，监督的说服力得以增强。
(四) 加强诉讼监督部门与自侦部门的联系，树立全面监督的理念，建立线索双向移送机制。
民行检察部门在审查案件时,会发现申诉人的申诉理由往往涉及到法官办人情案、关系案、金钱案。民行部门将可能涉及到职务犯罪的案件线索移送到自侦部门查处,通过查办职务犯罪案件,净化审判环境,促进秉公执法、公正裁判。自侦部门对司法人员职务犯罪的案件经过初查不能成案的，不能就此罢手，对于已经发现的违法行为，要根据“两高三部”若干规定提出监督意见，对于还需要进一步调查查实的问题，移送到诉讼监督部门，通过诉讼监督程序内的调查把问题查清楚，提出监督意见。
三、检察机关纠正民事审判活动违法面临的困难
（一）民行部门队伍力量和认识水平还不能适应监督工作的需要
从主观上来看，部分民行检察干警对纠正审判活动违法认识不深，不了解该项工作的必要性和重大意义。一些民行干警甚至认为加强对审判活动违法的监督工作会影响检法两家的关系，从而影响民行检察工作的顺利发展，对工作开展不积极、不主动。很多民行干警对法院审判活动的程序、违法发生的规律等知识学习不够，对人民法院的审判业务不了解，缺乏识别违法的能力。
从客观上来看，与民事行政审判工作的悠久历史相比,民行检察尚处于初级阶段,民行检察队伍与检察院自侦部门、刑检部门相比本身配备又较弱，与庞大的民事法官队伍相比,在人数、办案经验、整体的法律素养方面都存在较大的差距，检察机关民行部门要监督审判违法显得力不从心。
(二)抗诉权对纠正审判活动中的违法行为作用有限。
首先，抗诉是对生效裁判的事后监督,难以及时发现和纠正民事行政审判过程中的违法行为。违法行为具有发生隐蔽性的特点，与刑事审判活动不同，民事行政审判活动是法院一家主导和掌控，证明审判活动发生的违法行为的证据往往很难收集，民行检察部门主要是从原审卷宗入手审查,发现违法行为的机率很低。虽然申诉人可能向检察机关反映法官违法审判的问题，但因为法律知识的缺失和自身能力的限制，往往也很难举证。其次,抗诉案件办理的时间长、改判率低,抗诉纠正审判活动违法的效率不高。不少法院对检察院抗诉仍持抵触情绪，认为抗诉案件多反映了审判质量有问题,为了减少抗诉案件,不少法院对抗诉案件再审的,能够不改的尽量不改、可改可不改的一定不改、必须要改的,尽量采取调解结案,造成案件久调不结,抗诉案件的改判率偏低。
(三)再审检察建议缺乏刚性,弱化了其纠正审判违法的作用。
民事行政案件的再审检察建议是“两高”会签文件为了解决同级监督而规定的新的监督方式,但该方式毕竟不是国家法律明文规定的监督措施，缺乏强有力的法律条文直接支持。而且再审检察建议与抗诉不同，不能必然启动再审，再审与否只能取决于法院的态度，在司法实践中,只有加强与法院的沟通协调才能够充分发挥再审检察建议纠正审判违法行为的效力。
(四)检察建议、纠正违法通知书的监督效果受到一定的限制。
虽然两高《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》明确规定了检察建议这一纠正审判活动违法的手段及被监督机关的纠正与回复义务,但这种义务的履行并没有实际有效的司法保障。 另外，检法机关的分歧导致检察建议、纠正违法通知的作用有限。对于民事审判行为是否违法，监督者与被监督者由于立场不同经常会持有不同的意见,是否纠正违法行为完全取决于被监督者的态度 ,因为没有法律的明确授权,监督者常常面对被监督者违法不究而束手无策，检察监督的权威性无从谈起。
四、完善民事审判违法检察监督的思考
结合检察机关在开展民事审判违法检察监督工作中遇到的实际问题，笔者认为应当从以下几个方面入手加强对民事审判违法的检察监督。
（一）优化整合民行检察的人力资源，培养一支优秀的监督队伍。
对民事审判违法的检察监督工作要想取得长足的发展，首先是要解决人员的问题，要不断优化整合人力资源，形成监督合力。
首先，加大对民行干警的培训力度，优化民行部门人员素质。
民行干警要适应审判违法监督工作的要求就必须加强知识储备，加强学习与审判涉及到的各种法律法规及司法解释，监督就要做到知己知彼，要具备识别违法的能力。民行部门长期以来办案的主要手段是书面审查案件、寻找抗诉理由，为适应审判违法监督的新要求，要转变思路，调整以前“坐堂办案”的做法，多向自侦部门人员学习调查、询问技巧，充分运用司改文件规定的调查权，以调查保证监督。
其次，坚持把审判违法监督的重心下移，整合监督力量。
在民行检察以抗诉为单一职能的格局和“上抗下”的制度设计下，基层院只有提抗职能，鉴于民行案件上诉率不断提高，一审生效裁判数量逐渐萎缩的现状，基层院提请抗诉的职能更加弱化。“两高”会签文件实施以后，对不适用再审程序的各种审判违法行为检察机关都可以开展监督，这为基层检察院有效开展监督工作提供了契机。民行部门要借鉴先进经验，借助检察工作一体化机制，建立“上下联动、整分结合”的监督格局，充分发挥基层院民行人员的积极性，建立一支高素质的监督队伍。
（二）强化措施开发案源，扩大办案规模。
首先，要进一步开展宣传活动，通过报纸、网络、12309、律师事务所、街道社区等渠道建立一个立体的宣传模式，通过广泛的宣传，进一步扩大审判违法检察监督的知名度、营造舆论氛围。除了加强对群众的宣传外，也要建立与政府部门的沟通渠道，使有关机关部门发现相关线索后能够及时将线索交（转）办到检察院民行部门。
其次，民行干警要增强发现案源的意识，主动挖掘案源，发现线索。近年来，恩施州办理的25件纠正审判活动违法的案件中，其中超过四分之一的案件都是承办人在审查抗诉事由时发现的，可见民行干警挖掘案源的意识和能力对于扩大案源的重要性。民行干警在办理民行申诉案件时要跳出就案办案的传统思维模式，要善于从当事人的陈述中、从诉讼卷宗中发现审判违法的线索。
（三）加强检法协调，保证监督调查实效。
针对开展审判违法监督工作中出现的检法两家认识不一致，配合不到位的问题，民行部门要主动出击、决不气馁，着力加强与法院的直接沟通协调。检法协调可以从多个角度入手：
首先，主动与法院配合，帮助化解社会矛盾。对于不理解法院的正确判决到检察院申诉及举报违法行为不实的案件，做好息诉服判工作；对进入再审程序的抗诉案件和再审检察建议，有调解可能的，在当事人自愿的基础上，可以在法院的邀请下协助法院积极促成调解，彻底化解矛盾，提高办案效率；对于存在违法行为的案件，注意与法院沟通的方式方法，处理案件不单纯处理法官的违法行为，更多的还要和法院一起处理好当事人权益的后续保护，尽量避免因个别法官的违法行为给法院的正常工作造成负面影响。法院如果能通过我们办理的具体案件感受到民行部门的监督是对法院工作的一种支持，是一个协助法院共同化解社会矛盾的过程，就会减少抵触情绪，从被动接受监督转变为积极配合监督。
（四）加强对监督效果的跟踪调查，强化监督效果。
实践中，再审检察建、检察建议和纠正违法通知书不被采纳的情况非常普遍。为强化监督效果、维护监督权威，检察建议等文书不能一发了之，文书发出前要做好必要的沟通工作，文书发出后要建立个案跟踪监督机制，再审检察建议不被采纳的，及时提出抗诉（提请抗诉），检察建议和纠正违法通知书不被采纳的，两院分管领导、承办人进行面对面的沟通协调，了解不采纳的理由，督促其纠正，人民法院的回复意见确有问题的，及时通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出异议。
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