监察建议，是监察机关在依法履行职责过程中，根据监督、调查结果，针对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等，向有关单位提出的具有法律效力的建议。
日前，江苏省昆山市纪委监委就如何规范监察建议、提升精准运用程度进行了调研。
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运用监察建议实践中发现的问题
监察建议适用范围不全的问题。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第十一条规定了监察机关“向监察对象所在单位提出监察建议”的职责。关于监察建议的具体适用情形，《监察法》第四十五条第一款第（五）项作出了原则性规定，即监察机关根据监督、调查结果，可以对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。作为《监察法》配套制度的《公职人员政务处分暂行规定》（以下简称《暂行规定》）也涉及监察建议的有关内容。根据《暂行规定》第九条第二款，监察机关可以对基层群众性自治组织、国有企业等单位中从事管理的人员，或者未列入国家机关人员编制的受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员、其他依法履行公职的人员，依法向有关机关、单位提出“取消当选资格或者担任相应职务资格；调离岗位、降职、免职、罢免”的监察建议。由此可见，前者规定的监察建议只涉及被建议单位廉政建设、体制机制等问题，后者规定的监察建议则涉及对有关人员的组织处理，二者关于监察建议适用情形的规定是一般规定与特别规定的关系，工作中应该根据监督、调查结果灵活运用。然而在实践中，基层同志对上述两个规定有时感到难以把握，存在理解上的困惑和执行上的偏差，导致个别地方出现监察建议制发较为随意、适用范围过窄等问题。调研发现，大多数纪检监察干部习惯于按照《监察法》第四十五条规定，制发针对廉政建设、体制机制等方面问题的监察建议，而不敢用、不善用《暂行规定》第九条，较少出现直接给有关人员进行组织处理的监察建议，从而造成《暂行规定》第九条执行不够到位。
监察建议书针对性操作性不强的问题。监察建议文书的制发直接体现监察机关的专业性和规范性。调研发现，部分监察建议书呈现出问题多、建议内容少的特点。这些监察建议书多是通过罗列在监督、调查中发现的问题，提出被建议机关要强化监管、完善制度等宏观建议，但对于强化何种监管、完善何种制度却很少提及，针对性和操作性并不强，往往最终造成被建议机关针对问题自行查找分析、自行完善整改的结果，监察监督的约束震慑作用发挥不充分。
监察建议的落实效果不显的问题。监察建议关键在于落实，对于监察机关来说，完整的监察建议运行流程应当包括建议制发前的分析、建议制发、整改反馈和评估等环节要素。但实践中，监察机关往往在收到被建议单位的整改方案后，便宣告监察建议运用的结束，缺少对后续整改情况的监督检查。另外，监察建议的落实效果具体由监察机关哪个部门进行评估也需进一步明确。调研发现，对于基层纪检监察机关而言，监察建议的起草工作并未指定专门科室负责，监督检查室、案件审理室等多个科室均可以根据需要起草监察建议。因此，对于非监督检查部门起草的监察建议是否也由监督检查室进行后续评估需进一步明确，以保障其落实效果。
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精准规范运用监察建议的思考
明确监察建议制发原则。第一，监察建议制发前需有监督调查结果。签发监察建议，需要严格规范其说理部分，因此，前期的监督调查便是制作优秀监察建议的基础。第二，监察建议内容应具体明确。建议需要被执行，因此其内容必须具有可操作性。就目前实践需求而言，监察建议内容一般可划分三种类型。一是纠正行为类，包括纠正拒不执行法律法规（违反法律法规）的行为，纠正违反法律法规政策的决定、命令等，纠正单位录用、任免、奖惩等决定，甚至包括纠正不合理、不公平的行为。二是督促行为类，包括督促采取补救措施等职务行为，督促给予违纪违法人员以处罚、惩戒。三是完善制度类，包括完善廉政建设、勤政制度等。需要注意的是，签发监察建议应只针对依职权督促相关单位正确履职的内容，而不能无限扩大到社会管理各个方面，由此造成监察建议的滥用。第三，监察建议要遵循合理性标准。监察建议不同于其他监察文书，需要以较高的证明标准为依据。在监察建议中，只要监察机关没有故意伪造事实，所提供的问题真实存在，就符合签发监察建议的标准。
提升监察建议规范程度。从调研反映的情况看，当前运用监察建议存在的问题主要是用得不够多、不够规范、不够精准，这些问题涉及到监察建议是否具有合理性以及被建议单位后续整改是否到位，因此，必须从精准规范运用监察建议的层面，不断提高监察建议的科学性和有效性。这就要求监察机关在监察建议制发前，邀请被建议机关参与有关建议的听证、讨论，对建议不合理的地方及时提出修改，不断增强制定监察建议的科学性。在规范运用方面，各地可根据实际情况，制定监察建议工作实施细则，明确相关内容的组成。如，问题的来源或提出建议的起因；应当及时整改违法行为或消除的危险隐患；整改、治理、防范等具体意见；提出监察建议所依据的事实及相关法律法规；被建议单位书面回复落实情况的期限等。
强化监察建议落实效果。一方面建立回访监督和评估机制。可以专门成立监察建议回访组，小组成员从各业务科室选派组成，适时邀请行业权威人士、有关代表委员参与，严格坚持“一建议一回访”，通过座谈、实地查看等多种形式，及时了解和跟进监察建议的采纳、落实情况并开展实效评估，使监察建议落到实处。同时，结合相关案例、数据对监察建议落实后的情况和成效进行分析，定期总结经验、不断改进工作，促进监察建议成果化。另一方面，要搭建监察建议制发过程中减少分歧、凝聚共识的渠道。比如，在监察建议制发前，邀请被建议机关到监察机关参与听证，在听证会上提供辩解和讨论的机会，同时，引入专家点评，最大限度减少分歧、促进共识。另外，要赋予被建议机关在执行过程中的申辩权力，保障监察建议在执行过程中更具人性化，也进一步保障监察建议的公信力。（卢峰 作者单位：江苏省昆山市纪委监委）
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