2020年6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过《公职人员政务处分法》。该法第二条第二款规定：“本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定”；第三条第二款规定：“公职人员任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，依法给予违法的公职人员处分”；第十六条规定：“对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分”。
由此，《公职人员政务处分法》确立了对公职人员的惩戒，既有政务处分，又有处分。由于处分种类繁多，有党纪处分、政务处分、政纪处分、军纪处分、校纪处分等，脱离了《公职人员政务处分法》的语境后，处分一词指代不明。因此，本文称之为政纪处分，其中行政机关作出的处分称之为行政处分。
一、政纪处分的法律渊源
法律渊源并非历史渊源，而是授权渊源。政纪处分的渊源，即法律授权作出政纪处分的规定。
首先，行政机关对其工作人员的处分权来源于宪法。我国宪法第八十九条规定，国务院行使下列职权，其中之一是依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。第一百零七条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。
再次，一些行政法规、部门规章规定了政纪处分。例如，国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知规定，国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理；应给予政纪处分的，依据《行政机关公务员处分条例》等规定办理（此件相关法规库归入行政法规。但根据《立法法》第65条、第70条规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规，行政法规由总理签署国务院令公布）。再如，2012年《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》等。《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等虽均是法律、行政法规的表现形式，但其惩戒部分的内容主要是对公务员的纪律要求，其后果主要是对公务员的纪律处分，因此过去被称之为政纪。如《公务员法》第十四条规定公务员的义务包括遵守纪律；第五十九条规定公务员应当遵纪守法，不得违反财经纪律；第六十一条规定公务员因违纪违法应当承担纪律责任等。
二、政纪处分的决定机关
2007年《行政机关公务员处分条例》第三十四条、第三十九条规定，对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关（以下统称处分决定机关）按照管理权限决定。任免机关有关部门经初步调查认为该公务员涉嫌违法违纪，需要进一步查证的，报任免机关负责人批准后立案；任免机关有关部门负责对该公务员违法违纪事实做进一步调查，包括收集、查证有关证据材料。此外，根据《公务员法》第九十五条的规定，受理公务员申诉的机关应当组成公务员申诉公正委员会，负责受理和审理公务员的申诉案件。
此外，1989年《监察部人事部关于在惩戒工作中分工协作问题的通知》曾规定，日常惩戒工作由人事部负责管理。对由人事部办理、经国务院批准的处分不服的申诉，由人事部受理。根据2018年《深化党和国家机构改革方案》，中央组织部统一管理公务员工作。将国家公务员局并入中央组织部。中央组织部对外保留国家公务员局牌子。调整后，中央组织部在公务员管理方面的主要职责是，统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务，研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施，指导全国公务员队伍建设和绩效管理，负责国家公务员管理国际交流合作等。
三、政纪处分的依据
《公职人员政务处分法》第二条第二款规定，本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。
对此，全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任童卫东介绍，任免机关、单位可以适用公职人员政务处分法的规定作出处分决定。其他法律有特别规定或者新的规定的，监察机关和公职人员任免机关、单位都可以适用。任免机关、单位作出处分决定，适用公务员法、法官法、检察官法以及《行政机关公务员处分条例》、《事业单位工作人员处分暂行规定》等规定的程序。
需要明确的是，《公职人员政务处分法》生效后，其他有行政处分规定的法律法规的实体规定还能否适用？对此，可能会有几种不同理解：第一种是，《公职人员政务处分法》第三章有规定的，都必须优先适用《公职人员政务处分法》，第三章规定之外的才能用其他法律法规。第二种是，其他法律法规只要和《公职人员政务处分法》第三章不矛盾就可以适用。如行政机关作出行政处分可以直接适用《公务员法》59条的实体规定。第三种是，不论《公职人员政务处分法》第三章有无规定，其他法律法规必须较之《公职人员政务处分法》属于特别规定或者新的规定，才能适用。如某部法律法规规定的违纪行为，《公职人员政务处分法》第三章无规定而该法有规定，或者《公职人员政务处分法》第三章有规定但该法的规定更特殊或者更新。
笔者个人倾向认为，根据《立法法》第九十二条的规定，同一机关制定的法律法规规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。因此，《公务员法》《检察官法》《法官法》与《公职人员政务处分法》之间，应选择适用特别规定或新的规定。《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》相关规定如与《公职人员政务处分法》不一致的，不应再适用。国务院及其相关主管部门制定的公务员、事业单位人员纪律规定以及国有公司企业依法制定的劳动纪律规定，如与《公职人员政务处分法》无不一致且属特别规定、新的规定的，可以适用。当然，这还需要权威部门予以明确。
需要注意的是，1982年《企业职工奖惩条例》在2008年因已被《劳动法》《劳动合同法》代替而被废止。《劳动法》第三条规定，劳动者应当完成劳动任务，遵守劳动纪律和职业道德；第二十五条规定，劳动者严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的，用人单位可以解除劳动合同。《劳动合同法》第四条规定，用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，在制定、修改或者决定有关劳动纪律等重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，与工会或者职工代表平等协商确定。实践中，有的公司企业根据《劳动法》制定了劳动纪律，可以据此给予相应处分。
四、政纪处分表述的历史沿革
为便于理解，本文以开除处分表述的历史沿革为例进行说明。在早期的工作惯例中，政纪开除处分有“行政开除”和“开除公职”两种表述方式。其中，给予行政机关公务员（如某市副市长王某某）开除处分，处分决定表述为《关于给予王某某行政开除处分的决定》；给予其他人员（如行政机关任命的企业领导干部李某某）开除处分，处分决定表述为《关于给予李某某开除公职处分的决定》。
后来，有意见提出，政纪处分的表述方式应根据《行政监察法》第二十四条关于“给予公务员处分包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分”的规定，进行表述。具体而言，对政纪开除处分要表述为“开除的行政处分”。按此意见执行期间，如给予王某某政纪开除处分，处分决定表述为《关于给予王某某开除的行政处分的决定》。
2010年6月，《行政监察法》进行了修订，修订后第二十四条改为“给予公务员处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分”。其中，删除了“行政”二字。根据上述修改，政纪开除处分的表述也相应修改为“开除处分”。如给予王某某政纪开除处分，处分决定表述为《关于给予王某某开除处分的决定》。将政纪开除处分表述为“开除处分”，在单独给予政纪处分时并无问题，但在给予党纪政纪双重处分时，容易混淆。
例如，当时给予王某某党纪政纪“双开”处分，如依此办理就会表述为《关于给予王某某开除党籍、开除处分的决定》，则后一个开除处分的含义就显得含混不清，开除的是公职、军籍、还是学籍？在公布时也难以取得良好效果。事实上，当时一并下达双开处分决定，仍然表述为《关于给予王某某开除党籍、开除公职处分的决定》。即便是纪委、行政监察机关分别下达党纪（开除党籍）、政纪（开除处分）处分决定的，在新闻公布时一般也还是表述为“开除党籍、开除公职处分”，以便于理解。由于《公务员法》第二十六条明确规定了“开除公职”的表述方式，即被开除公职的，不得录用为公务员。政纪开除处分符合条件时如称为开除公职，亦有法律依据，且比较通俗易懂。
需要注意的是，有些主管机关作出的处分，表述比较特殊。例如，检察机关党风廉政建设责任制实施办法》第三十二条规定，领导干部有本实施办法第二十八、第二十九条、第三十条所列情形，情节较轻的，给予批评教育、诫勉谈话、责令作出书面检查；情节较重的，给予通报批评；情节严重的，给予党纪检纪处分，或者给予调整职务、责令辞职、免职和降职等组织处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。2017年12月，最高人民检察院下发修改后的《最高人民检察院禁酒令》，规定对违规违纪饮酒行为要严肃查处并及时报告，视情节给予批评教育、组织处理或党纪检纪处分。
联系客服
