永城市采煤塌陷区综合治理调研材料
近几年来，随着永城煤矿区开发力度的逐步加大，采煤塌陷地面积也在迅速增加，由此带来的对土地、村庄、道路、河流、植被、供电、通讯及其它基础设施的破坏日益凸现，制约了全市社会经济的发展，严重影响着塌陷区内群众的生产生活和社会稳定等问题。为了全面掌握永城煤矿区开发的基本情况，解决永城采煤塌陷区存在的深层次的矛盾和问题，我们对永城采煤塌陷区进行了认真和全面的调查，现将有关情况报告如下：
一、永城采煤塌陷区的基本情况
永城矿区属大型平原矿区，勘探区面积1150平方公里，含煤面积716平方公里，近期开发面积572平方公里，分布于全市18个乡镇。全矿区共包括5个勘探区、10个井田和两个远景预测区。全区共查明各类煤炭资源储量32.43亿吨。全市共有大中型煤矿企业9家，其中生产矿井8对,在建矿井1对,分别隶属于河南煤化集团永煤公司和河南神火集团两大矿业集团。2009年度，共生产原煤1472.9万吨,实现销售收入97.8亿元，有力地促进了永城经济和社会的快速发展。
永城煤炭资源的开发，使永城迅速成为一个新型矿业城市，促进了永城实现以现代工业化为主导的社会经济发展目标。但是，煤炭资源的开采也从另一个方面对永城社会经济环境产生一定的负面影响，带来越来越严重的社会环境压力。主要表现在由于地下资源的开采引起的地面塌陷，对土地、村庄、道路、河流、植被、供电、通讯及其它基础设施的破坏，以及对水资源、自然环境和自然景观的破坏。据有关专家预测，永城矿区全部煤矿开采结束后（约50－60年），将会形成地面塌陷面积514.28平方公里，地表积水面积达400平方公里，蓄水量为4亿立方米，形成12个大面积积水盆地。由于受河流、铁路、公路的分割，实际上将会形成更多的次级积水盆地。届时将会使35－40万人先后受到不同程度的影响。如果新勘探区开采后，所形成的塌陷面积将会更大，受影响的人数也会更多。另外，还有水、大气、植被、道路、建筑物、供电、通讯及其它基础设施的污染破坏。
截止2009年底，全市共形成塌陷区总面积63377亩（永煤37241亩，神火26136亩），积水面积33030亩（永煤19818亩，神火13212亩），涉及8个乡镇，122个自然村（永煤81个，神火41个），3.7万余人（永煤17720人，神火18280人）。
二、永城采煤塌陷区治理现状、经验及做法
为切实做好永城塌陷区的综合治理工作，确保永城矿业的可持续发展，永城市地矿局以科学发展观为指导，加大了对采煤塌陷区综合治理的监督管理力度，积极与中国矿业大学、河南省国土资源科学研究院等科研院校合作开展塌陷区治理科研工作，认真探索科学的治理模式，形成了一套行之有效的综合治理体制，使我市的塌陷区综合治理工作取得了显著成效。
截止2009年底，全市共完成塌陷区治理面积18862亩（永煤9410亩，神火9452亩），其中形成鱼塘5658亩（永煤2823亩，神火2835亩），搬迁学校30个，企事业单位37个，村庄80个（永煤49个，神火31个），搬迁人口30360人（永煤12960人，神火17400人），修复道路108公里，新建桥涵1580座，投入资金2.1亿元（永煤1.4亿，神火0.7亿）。
具体做法：
1、领导重视，组织健全。永城矿区采煤塌陷综合治理工作得到了各级领导的高度重视，成立了以市主要领导为组长的综合治理领导组，具体负责采煤塌陷区治理的统一领导，把综合治理工作作为年度考核的重要内容，列入目标考核，严格责任落实。并多次召开采煤塌陷综合治理现场会，认真抓好采煤塌陷区的综合治理。永城市地矿局邀请中国矿大、河南省国土资源科学研究院的专家、学者，就永城采煤塌陷区的治理提出意见和建议。河南神火、永城煤电两大集团也分别组建了各自的土地复垦公司，明确一名副总具体负责。形成了一套领导重视、上下联动、组织协调、责任到位的管理体制。
2、严格落实矿山环境恢复治理保证金制度。矿山地质环境恢复治理保证金制度为开展采煤沉陷区的综合治理、实现矿区的可持续发展提供了资金保证。为了将矿山地质环境恢复治理保证金制度落实到位，我局会同财政局、环保局向永煤集团、神火集团及各矿山企业下发了《关于全面贯彻落实〈河南省矿山环境治理恢复保证金管理暂行办法实施细则〉的通知》，宣传矿山地质环境恢复治理保证金制度的重要意义。根据《河南省矿山环境治理恢复保证金管理暂行实施细则》的要求，按照“企业所有、政府监管、专户储存、专款专用”的原则，由矿山企业申报产量，我局核定保证金缴存数额，矿山企业向指定专户缴存采煤塌陷区治理保证金。自从我市矿山地质环境恢复治理保证金制度实施以来，两大集团已累计缴存治理保证金1.29亿元，其中2009年度缴存6300万元，2010年1-7月份缴存6611万元。
3、出台补偿标准，按有关标准对采煤塌陷区的群众进行赔偿，取得群众的理解与支持。
为做好采煤塌陷区的综合治理工作，永城市人民政府印发了《永城市采煤沉陷区补偿办法的通知》（永政【2005】48号），对采煤塌陷区的不同类别、损坏程度分别进行赔偿。按照《通知》规定：对于沉陷绝收的耕地，按1237元/亩进行补偿；塌陷波及的减产地及塌陷区内的非耕地，适当给予补偿；复垦后交给农民的耕地，一次性补偿2年（按1237元/亩）的地力恢复金；形成的坑塘，与农民协商解决；对损坏的房屋按结构不同进行赔偿，最低120元/平方米，最高320/平方米；在新房没建成前，对塌陷区群众给予一定的临时安置费。通过严格落实补偿办法，尽可能减少因塌陷对群众造成的损失，最大限度地保护了塌陷区群众的利益。
4、因地制宜，统筹兼顾，综合治理。结合永城实际，采煤塌陷区综合治理利用目标优先用于农业，尽可能恢复更多的耕地，同时土地复垦稳定后部分区域作为搬迁村庄新址，有利于人们的生产、生活，并确定了“以耕地恢复为主兼顾搬迁用地＋水产养殖”作为永城矿区沉陷区综合治理主导模式。在治理过程中，为改善矿区面貌，以采煤塌陷区治理为契机，结合新农村建设，统一规划，对散乱的村庄进行归拢集中，对多占、乱占建设房的不良现象加以整治，对原来的空心村、废坑塘、废荒地等一并进行开发利用，增加了可耕地面积，提高了土地利用率。如在神火集团新庄煤矿塌陷区苗桥乡黄水寨综合治理中，对附近的高楼、黄老家等10个自然村归拢为一个新村，共减少不良占地156亩，规划建设了一个大型农贸市场和1所中学，修建了2公里多的水泥道路，统一新建了整齐的住房，初步呈现了社会主义新农村的景象。
5、统一规划，提升品位，提高质量。永城矿区地处平原，为切实做好永城塌陷区的综合治理工作，永城市未雨绸缪，提前规划，投资60万元，委托中国矿业大学编制了《永城矿区国土资源开发利用综合规划》。根据规划，结合实际，我们在塌陷区的治理上，按照土地复垦、环境恢复、生态保护、以人为本的原则，高标准、高起点设计，统一规划，统一治理，与社会主义新农村建设相结合，政府、企业统筹兼顾，建成了如陈四楼煤矿张大庄采煤沉陷区治理示范区、城郊煤矿刘岗采煤沉陷区治理示范区、新庄煤矿黄水寨采煤沉陷区治理示范区等一批采煤沉陷区治理示范区。特别是今年初开工建设的永城市东西城区生态湖建设示范区，治理区面积为18平方公里，治理后将形成水域6平方公里、生态绿地6平方公里、建设用地6平方公里，工程规划分为新兴产业综合区、滨水生态生活区、生态公园旅游区、亲水娱乐活动区、体育运动休闲区等，开创了采煤沉陷区治理新模式之先河。
6、积极拓宽治理资金来源渠道，确保资金及时到位。一是严格按照“谁破坏、谁治理”的原则，加强对永煤集团、神火集团采煤塌陷区治理资金投入的监管力度，确保塌陷区治理工作的顺利开展。二是积极协助两大集团申请国家专项治理项目资金。近两年来，共申请中央、省财政地质灾害治理项目4个，申请资金880万元，有效保证了采煤塌陷区综合治理工作的有序开展。
7、采用科学的土地复垦模式。根据永城市矿区采煤塌陷区的特点，因地制宜，采取了合适的土地复垦方法。
一是原地复垦法。就是在一个沉陷区内采取“一疏二平三改造”的方法，对整个沉陷区进行重新布局。一疏即对沉陷区通过整体规划，建造涵洞、桥梁，挖置排水沟渠，保证汛期排水通畅，沉陷区无积水；二平即对因沉陷造成的高低不平的地面进行挖补平整，保持整体沉陷区海拔基本一致。三改造即对沉陷区原来不规则的地方进行统一归整，填平小坑塘，更加便于耕种。采用这种复垦法的原则是挖深填浅，这样既减少了取土量，扩大了可耕地面积，降低了复垦成本，又保证了坑搪深度和坑塘内的常年水深，便于复垦后的坑塘发展养殖业。
二是固体废物充填法。这种方法是将煤矿生产过程中产生的副产品矸石、电厂燃烧的废渣及生活垃圾等，用作沉陷地填充物。具体做法是：先将沉陷地的熟土层和生土层分别取走堆放，再用煤矸石、灰渣或生活垃圾充填到一定高度，最后将取走的熟土层和生土层分别覆盖在上面，平整深犁后还田于民。
三是超前复垦法。即根据平原地区地下煤层的赋存厚度，科学预测出某一地块各个部位的沉陷深度，然后在地下煤层尚未开采或其它煤层二次开采之前就结合实际采取以上两种方法对土地进行预复垦，这样在地下煤层开采期间和开采沉陷后，都不影响土地正常耕种。超前复垦与沉陷后复垦相比，打了一个时间差，减去了沉稳期，避免了农民因土地沉陷无地耕种，既提高了土地利用率，又减少了企业因土地沉陷而支付的赔偿，减轻了企业负担。
8、充分发挥政府、企业的桥梁作用，认真做好塌陷区治理的协调工作。塌陷区治理是一项复杂的系统工程，治理过程中涉及到塌陷区乡、村、组之间的关系、附属物补偿、复垦的验收等多项工作，地矿局作为矿山企业监督管理者与服务者的双层身份，既做好塌陷区综合治理的监督，又依托地方政府的关系，积极协调矿山企业在治理过程中出现的各种矛盾及问题，全面保证了塌陷区治理工作的顺利进行。
三、采煤塌陷区治理中存在的问题
1、缺乏一部《永城市采煤塌陷区综合治理规划》。在调研过程中，我们发现两大集团治理塌陷区的随意性较强，对塌陷区的治理没有统筹规划和综合考虑，治理中有较大的盲目性和随意性，永城市急需一部指导塌陷区综合治理的《永城市采煤塌陷区综合治理规划》。
2、政策法规体系不完善，对采煤塌陷区治理缺乏强有力调控的法律依据和行政手段。土地复垦、地质灾害治理、环境保护的法律、法规大都提出一些原则性的规定，但可操作性差，缺乏系统、实用的专门性的法规和相关的技术标准。
3、多层煤多次开采造成多次塌陷，并间隔数年或十数年，严重影响塌陷地的治理时限和群众安置地的选择。
4、乡（镇）、村、组原有的土地权属问题，严重影响了塌陷区的综合治理和治理后的分配使用，使群众的集中安置问题得不到妥善解决。
5、一些村、镇（乡）干部、群众从局部利益出发，对两大集团的治理复耕支持不够，甚至阻碍、刁难，影响了复垦治理工作的顺利开展。对于已治理和复耕的土地、鱼塘，企业难以交给农民，已形成的鱼塘大部分闲置（约占复垦面积的30%）。
四、下一步综合治理意见
1、建立精简、高效的塌陷区综合治理运行机制
煤矿塌陷区的综合治理是一项复杂、艰巨、长期的系统工程，在实施中涉及到方方面面、条条块块，必须建立由市委、市政府的主要领导亲自挂帅、政府各部门及企业参与的组织机构，统一领导，统一指挥，按照《土地管理法》、《矿产资源法》、《地质灾害防治条例》等有关法律法规规定，进一步明确各职能部门的工作目标、任务及责任，做到依法行政，各司其职，各负其责。进一步理顺政府与企业的关系，实现和平共处、和谐发展，实现由政府牵头，企业配合，村民参与的良性运行机制。
2、制定《永城市采煤塌陷区综合治理规划》
根据《永城市矿产资源规划》、《永城市土地复垦规划》、《永城市生态市规划》以及城乡建设、农业、水利、交通、旅游等规划，组织制定《永城市采煤塌陷区综合治理规划》。科学的规划是塌陷区综合治理的“龙头”，也是搞好塌陷区治理工作的根本保障。在塌陷区的治理上，要形成以规划引导推进村庄搬迁、土地治理等工作的开展。
3、严格落实矿山环境治理恢复保证金制度。
大力宣传实施矿山环境恢复治理保证金制度的意义，进一步提高矿山企业的环境治理意识，并把保证金存储作为采矿权人申请采矿登记、变更、延续和采矿权年检,以及环境影响评价报告审批的必要条件，让矿山企业对矿山环境保护工作更加积极主动。
4、建立和完善塌陷区综合治理的政策和技术标准。
根据已有的法律法规，借鉴外地经验，结合永城的实际制定“永城市塌陷区综合治理有关政策和技术标准”，保证治理的质量；制定出台塌陷区村庄搬迁与中心村（小城镇）建设的相关政策规定，有效维护企业、集体、农户的利益，加快新农村及小城镇建设步伐；制定和出台矿区生态重建与农业结构调整，物种多样化的政策规定，确保在耕地减少，水域扩大以及新物种形成等情况下的区域社会经济生态综合价值的提升与可持续发展。
5、进一步完善政府对塌陷区综合治理的监督约束机制和综合协调机制。
突出政府的监督制度的主体地位。定期听取地矿、土地、征迁等部门及两大集团的汇报，掌握地下开采计划和各采区布置的情况及进度，地下地上对照情况；土地塌陷及治理情况；塌陷区群众搬迁安置及各项资金到位情况。建立严格的监管机制，按照“谁破坏、谁治理”的原则，在加大治理力度的同时，严把质量关。加大对治理单位资质的管理，确保每项治理均由具有资质的单位设计、施工、监理、验收，避免片面和盲目追求综合治理数量，改变目前塌陷区治理由企业自己设计、自己施工、自己监督的三位一体模式。
6、以建设生态矿区为总目标，全面实现塌陷区社会主义新农村建设。目前，全市共搬迁的40余个村庄基本上是旧房变新房，旧庄变新庄，没有体现建设生态矿区及社会主义新农村的要求。应尽快开展塌陷区村镇建设规划，有计划、有目的建设一批中心村、中心镇，小村并大村，大村成集镇，进一步完善塌陷区农民的供水、供电、交通、通讯、文化、教育、卫生等综合设施和条件，繁荣农村经济。如永城市委、市政府正在建设的东西城区采煤沉陷区综合治理工程，就是把塌陷区治理纳入到城市总体规划建设中，科学安排使用整理出的土地、水面等资源，改善采煤沉陷区的生态环境，开辟沉陷区多种生产经营渠道，解决沉陷区群众的就业、居住、增收等民生问题，将会对永城社会经济的发展起到巨大的推动作用。
