永城市采煤沉陷区综合治理工作存在的问题与建议

    摘 要：本文在对永城市采煤沉陷区的沉陷状况、治理方式方法、拆迁安置等问题全面调研的基础上，指出其在采煤沉陷综合治理工作中存在的问题，并给出相应的建议。
    关键词：采煤沉陷区 综合治理 生态发展
    永城市位于河南省最东部，总面积为2000平方公里，其中含煤面积1300平方公里，总储量达52.43亿吨，境内共有9座煤矿，总设计生产能力1566万吨／年，是全国六大无烟煤基地之一、全国七大煤化工基地之一。作为资源型城市，永城自上个世纪70年代起就坚持以煤炭为主体的能源开发战略。煤炭开采为永城经济社会发展做出突出贡献的同时，也造成了一系列问题，最为直观的表现就是土地大面积沉陷。
    1、永城市采煤沉陷区概况
    永城老矿区土地沉陷十分严重，新建煤矿开采强度高、沉陷速度快，采煤沉陷已成为当前最突出、最紧迫的生态环境问题。截至2013年底，全市采煤沉陷区面积约58.76平方公里，占全市总面积的2.9%，涉及全市14个乡镇、75个行政村、263个自然村、28158户、97478人，占全市总人口的6.6%。据估算，井田全部采完后，沉陷面积将达537平方公里，占全市土地面积的26.9%，其中耕地占67.5%，达54万亩。
    1.1　采煤沉陷区的分布
    永城煤炭开采形成的地面沉陷和地裂缝等隐患，主要分布于正在开采的永煤、神火两大集团所属的8个煤田，其中，陈四楼煤矿、城郊煤矿、新庄煤矿等已经出现大面积的采空沉陷区,刘河煤矿和新桥煤矿也出现了小面积的沉陷。具体数据见下表1。
    1.2　采煤沉陷区的水域环境状况" v1 ^+ @6 ^/ g9 m
    永城采煤沉陷区80%是未稳沉塌陷区，两大集团主要关注土地沉陷的赔偿，对于水域沉陷的治理和利用基本忽略，当地水利和环保部门也没有开展沉陷区水域环境等级的监测。不过从几处较大沉陷水区实地考察的情况看，大部分沉陷区与泥河连成一片，沉陷不深，渔业养殖利用有限，水生动植物主要是本地的一些常见种类，鱼类以鲤科和鳅科为主。水质受到周边的城镇生活污水和煤矿工业污水影响，水质较差，应为Ⅳ类或Ⅴ类（国家《地表水环境质量标准》规定：依据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低依次划分为五类）。其他一些小型沉陷区由于呈封闭状态，渔业利用较少，加上生活垃圾和工业垃圾，水质更差。
    1.3　采煤沉陷的影响8 }; ?+ C: V- ^, p( ]
    采煤沉陷对人民群众的生命财产安全造成巨大威胁，也严重制约着永城经济社会的全面协调发展，主要表现在以下几个方面：（1）土地资源破坏及地表沉陷；（2）破坏和污染地下水资源，造成地下水渗漏；（3）各项地表设施遭到毁坏；（4）工业用地、建筑用地及农业用地之间矛盾倍增；（5）农民失去土地和住所，带来很多社会问题。9 R. V! h3 l4 |  Q: E9 d) D) v! u* b
    永城境内采煤沉陷面积达 88140亩，积水面积12500亩，绝收25250亩，减产29000亩，破坏道路48条，总长度168.1公里，毁坏桥梁14座，需要搬迁54372人，造成直接经济损失52105万元。随着时间的推移，这组数字还在加速扩大，因而沉陷区治理工作刻不容缓。
    2、永城市采煤沉陷区综合治理情况
    近年来，永城市委、市政府及两大集团高度重视采煤沉陷区的综合治理工作，采取有效措施，扎实推进，取得了一定成效。目前，全市累计完成沉陷区治理面积36563亩，其中恢复耕地24163亩、形成鱼塘8466亩，搬迁学校31个、企事业单位37个、搬迁人口35526人，修复道路148千米，新建桥涵16座，具体数据见下表2。6 l. }; V% z5 o% D! e, [* `
    2.1　沉陷区治理方法和模式" ]+ j$ H7 J( F  [6 E
    与国外相比，我国沉陷区开发利用程度较低，仅为5%～10%。随着我国矿业的发展，不少学者从可持续生态环境管理和景观生态等综合治理模式方面对沉陷区进行了研究。永城市在沉陷区综合整治方面进行了有益探索，针对地处豫东平原，沉陷范围很大，积水较多的特点，除了采用充填复垦的方法外，还大规模地开展挖深垫浅复垦，如日月湖工程——沉陷治理与生态发展结合起来，将沉陷区建设成一个集旅游、休闲为一体的生态湿地公园。
    2.2　治理沉陷区利用现状" X5 z0 v, F; V8 A" Y1 B' t
    治理达标的土地，主要归还给原所有者进行耕种。复垦形成的坑塘，由煤炭企业统一按照耕地年产值每亩1237元的23倍进行一次性补偿后，交原村民管理使用。但综合治理水域的利用存在一个产权归属的问题：如果说属于一家一户，但每家的面积很小，治理后形成的水面难以确界；如果说是集体所有的话，那么谁来进行经营管理呢，甚至有的还跨村甚至跨乡镇，所以经常见到的情况是治理后的沉陷区利用率严重不足，未能充分发挥集约利用效益。: @, H5 D& a7 @) N8 t7 y
    2.3　综合治理资金来源/ x) X# A' w& o0 b( ^0 v
    沉陷区治理平均费用很高，永城市已累计投入资金16.87亿元，其中用于沉陷区村庄搬迁补偿费7.92亿元，土地复垦近2.1亿元，用于沉陷区受损青苗、群众受损房屋维修（含临时搬迁）以及道路、学校等公益设施补偿6.85亿元。
    治理资金主要来源于两个方面。一是矿山环境恢复治理保证金。按照“企业所有、政府监管、专户储存、专款专用”的要求，由矿山企业申报产量，永城市地质矿产局核定保证金缴存数额，矿山企业向指定专户缴存采煤沉陷区治理保证金。二是申报项目资金。市地矿局积极协助两大集团申请国家专项治理项目资金，申请的中央和省财政地质灾害治理项目资金累计达 3.55亿元，有效保证了采煤沉陷区综合治理工作的持续开展。
    3、沉陷区群众安置情况
    3.1　补偿标准1 @8 ~5 Y; P5 b
    对于因采煤沉陷造成的补偿主要包括房屋赔偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附属物费和其他补偿费等五个方面（具体参考《永城市人民政府办公室关于印发〈永城市执行商丘压煤村庄搬迁补偿和土地复垦办法补充规定〉的通知》）。房屋赔偿根据房屋结构、层数按每平方米160-410元进行赔偿；安置补助包括按房屋损坏等级分别给予的相应维修费和临时急搬费；因土地沉陷无法耕种或造成绝收的，每年每亩补偿青苗补偿费1237元，仍能耕种的依据情况给予相应比例的赔偿；地上附属物赔偿包括树木、坟墓等；其他补偿包括拆迁户搬家补助费每户500元，以及搬迁奖励补助等。如果沉陷土地最终因治理需要被政府征用，根据永城市实际情况，按25500-48500元/亩不同的区片地价予以征用。
    3.2　群众安置
    永城市委、市政府安排市征迁办等单位与两大煤矿集团积极协调，将沉陷区村庄搬迁安置与新农村建设、小城镇建设相结合，多模式搬迁安置村民。一是在城市规划区建设高标准的经济适用房小区，让沉陷区村民进城居住；二是采取村民“自治建房”模式，在乡镇建设高标准的居民安置小区；三是结合新农村建设，就近规划、集中建设大型中心村。截至目前，已搬迁自然村97个、10449户、35526人。具体数据见下表3。& F* i6 w2 r. n
    3.3　生产生活: m, J% J4 X6 V: n9 D% O
    采煤沉陷对当地群众的生产生活也产生了较大影响。（1）居住环境。永城采煤企业还没有完全改变“先开采、后治理，先沉陷、后搬迁”的模式，因此沉陷对于群众最直接的影响就是住房的断裂、倒塌，直至无法居住不得不搬迁。（2）收入变化。采煤沉陷让农民失去了最基本的生产资料和最稳定的经济来源。再加上土地的长远稀缺性价值，因而可以认为失去土地对农民收入产生了负面影响。（3）就业情况。虽然年轻人较容易找到工作，但在城市多元化的就业格局中，他们处于明显的劣势地位。而40岁以上的劳动力找到的主要是在建筑工地打短工等简单临时性工作，总体而言，失地农民的就业形势不容乐观。
    4、永城采煤沉陷区综合治理存在的问题
    永城市正在摸索一条适合自己的采煤沉陷区综合治理路子，取得了明显的社会、经济和生态效益，但是仍然存在一些矛盾和问题亟待解决。（1）治理任务紧迫。永城采煤沉陷治理未形成良性循环，目前尚有大部分采煤沉陷区未得到妥善治理，治理速度赶不上新采煤沉陷破坏的速度，治理任务越来越重。同时永城煤矿区可采煤层数多，间隔数年或十数年后，其他煤层的开采又会在已治理好的土地上形成新的沉陷，这在客观上加大了综合治理的难度。（2）综合治理规划缺乏。虽然《永城市矿山地质环境保护规划》对采煤沉陷区综合治理有一定的指导意义，但是不够针对和具体。当前的采煤沉陷区治理项目也多是由永煤、神火两大集团根据各自情况实施的，随意性较强，未能站在永城煤矿区采煤沉陷整体布局和未来发展的角度考虑，因此急需一部高瞻远瞩的《永城煤矿区采煤沉陷区综合治理规划》。
    （3）治理资金不足。永城市已投入大量资金进行沉陷区治理，但相对于整个治理过程来说，还有很大的缺口。项目资金需政府的配套资金先行到位，否则国家财政的下拨款就不能下发。目前企业缴纳的复垦费用相对较低，加之煤炭行业形势下滑，永煤、神火两大集团在资金方面仍旧十分拮据。同时治理保证金返还滞后，也挫伤了企业缴存保证金和进行沉陷区治理复垦的积极性。
    （4）补偿安置标准偏低。沉陷区群众虽然对土地补偿金的发放过程比较满意，但普遍反映土地补偿标准太低。经向市征迁办问询，目前永城采煤沉陷村庄搬迁补偿的标准主要是依据商政阅〔2008〕73号文件（会议纪要）执行的。此文件是商丘市政府2008年参照河南省人民政府〔1989〕113号文件标准制定的，随着物价持续上涨，这个补偿标准与当前物价相比明显偏低。; ^( Q0 ]5 B. z1 c) \* ^1 H
    （5）失地群众状况堪忧。采煤沉陷带来大量的地质灾民，失地搬迁不仅使他们失去了最稳定的收入来源，还面临着工作、生活方式的改变，由于缺乏就业和社会保障，导致失地农民收入减少，生活水平下降，就业压力增大，如不能得到合理解决，必将成为影响社会稳定的因素。# ]- y; U$ h/ M3 U, i/ q
    5、几点建议
    在认真分析各项数据和材料的基础上，笔者认为永城市采煤沉陷区的综合治理工作，还可以在以下几个方面进行改进。
    （1）树立生态发展理念。永城市作为《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》中262个资源型城市之一，必须把生态发展、科学发展放在突出位置，发展绿色矿业，以产业结构调整为主线，促进传统产业和资源开采型产业的升级转型，统筹解决全市采煤沉陷区问题。
    （2）科学制定《永城煤矿区采煤沉陷区综合治理规划》。站在永城煤矿区煤炭资源赋存情况、井田分布特征，地理位置，地质状况，复采情况，沉陷积水比的分析预测角度，对永城煤矿区沉陷区的治理进行科学规划，制定《永城煤矿区采煤沉陷区综合治理规划》。（3）多渠道筹措治理经费。应当继续积极争取国家、省等各级采煤沉陷区综合治理资金。进一步规范和完善矿山环境治理恢复保证金制度，确保资金周转顺畅。将永城市新增建设用地有偿使用费用和土地出让净收益等提取一定比率用于沉陷区土地整治。对于中央和省财政安排的棚户区补助、廉租房计划、农村危房改造补助等向沉陷区倾斜。广泛吸收社会闲散资金。本着“谁治理、谁受益”的原则，鼓励企业、个人投资，拓展采煤沉陷区治理的新途径。（4）提高补偿标准。针对补偿标准与当前物价相比偏低的状况，永城市政府已与永煤、神火两大集团多次协商。合理的土地补偿标准要考虑土地存在其他价值的事实，引入市场机制，对土地补偿进行评估，还要增加农民未来一定年限内土地潜在收益损失补偿。煤矿企业应从煤炭销售收益中，按比例拿出一部分进一步提高补偿安置费的标准。（5）建立失地农民社会保障体系。一方面要全面落实新型农村合作医疗保险和养老保险制度，考虑把失地农民纳入城市最低生活保障范围，妥善解决农民子女入学、就医等问题。另一方面要积极发展吸纳就业能力强的产业，加强就业技能培训，让失地农民尽快掌握一技之长，在同等条件下，优先为失地农民提供就业机会。/ e  J5 x6 w7 Y

  k9 m2 t  ?' I2 e1 x" _: e+ Q9 \
参考文献：+ F7 c( x) q. m9 H2 x1 p
    [1]　刘淮军.百善煤矿土地复垦的管理与技术模式[M]　.安徽煤炭经济:2008,(1)　51-52。! O5 A/ x# ~; k' a- l
    [2]　朱伟.治理采煤沉陷地存在问题与对策探讨.山东煤炭科技:2008,(3)153-154。# r# R: Y$ n1 x- u: c# R
    [3]　陈波.促进我市采煤沉陷区综合治理的政策思考.财经界:2013,(3)s.p254-255。