近些年，非税收入增速大大超过税收收入，非税收入占税收收入比重不断攀升；而且从国际比较来看，我国的非税收入也处于偏高水平。非税收入增长的背后一定有深层次的体制原因,根源还在于政府与市场的边界不清以及非对称分税制的驱动。在各级政府深度介入经济、政绩竞争、支出压力沉重的情况下，地方自主税权的缺乏，使得对非税收入追逐的内在机制不可能阻断。
原文 ：《非税收入的超常增长问题亟待解决》
作者 | 山东大学经济学院教授 李一花
图片 |网络
非税收入碎片化和结构僵化
尽管目前非税收入已经全部纳入预算管理，初看起来，分门别类、很有条理。但仔细审视分散在不同预算项下的非税项目，这些项目之间的联系和界限的处理并不合意。
第一，非税收入的预算分类界限模糊。从国有资源收入来看，国有土地是大宗国有资源，其出让收入纳入到政府性基金预算进行管理，而场地和矿区使用费、特种矿产品出售收入、矿产资源专项收入等资源收入则列入了公共财政非税收入管理。同属于国有产权收入和国有资源收入，却分列在不同的预算项下，由不同的政府部门进行管理，这种政出多门、碎片化安排不仅使非税收入制度变得异常复杂，加大了公众和人大代表理解非税收入的难度，也破坏了非税收入统一性。
从政府性基金与专项收入来看，按照财政部发布的《政府性基金管理暂行办法》所称，政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。而按照政府收支分类科目的规定，专项收入是反映纳入公共预算管理的有专项用途的非税收入。既然政府性基金与专项收入同样具有专款专用、无偿征收的性质，那么二者是不是属于同种收入类型？如果二者没有实质区别，那么把二者分别核算就明显叠床架屋。
第二，政府性基金项目的混杂问题。按照《政府性基金管理暂行办法》的规定，对政府性基金预算项目进行梳理，发现存在以下问题：
一是在政府性基金项目中，许多是直接针对特定商品或服务无偿征收的，缴费义务人与政府性基金的受益并没有明显直接的联系，因此这部分政府性基金项目实际上具有间接税的性质，如对电力、煤炭、水等能源资源类产品征收的基金大多属于这种情况。二是目前政府性基金中多数项目无明确的征收期限，有些本应到期的政府性基金并没有取消, 而是变相延长征收期限,或者改头换面后继续征收，缺乏退出通道，典型的如机场建设费。三是有些政府性基金项目并不符合政府性基金的性质。四是近几年，部分政府性基金进入一般公共预算的专项收入管理，但分属于各个政府职能部门、单独管理的资金依然是大头、资金统筹使用还远远不够。
第三，非税收入的专用性问题。尽管财政部门可以通过部门预算等措施对部门所有收入进行综合平衡，相应抵消或减少财政资金部门之间分配的不均衡问题。但大量专款专用收入的长期存在不利于随着政府职能调整而适时进行财政支出结构的调整，形成了财政资金分配固化、部门化的倾向，也造成了大量政府资金沉淀在各个基金项目中，不利于提高资金的使用效率。
第四，国有资源(资产)收入比重过低。大量矿产资源和特许经营权收入未能通过公开拍卖的方式转化为政府财政收入，而通过划拨或低价转让的形式流入企业的情况依旧存在。而以划拨方式获取资源开采权的国有资源类企业，其利润中包含了大量国有资源租金。国有资源（资产）的市场化管理和提高收益水平亟待加强。
非税收入的法律规制与透明度问题
我国的非税收入法治化进程滞后，这不仅体现在非税收入管理的法制体系中只有一部部门规章领衔，缺乏更高位阶的法律，更重要的是大量具有税收性质，面向社会无偿征收的政府性基金和行政事业性收费的立法权甚至分散在各个政府部门，相当一部分“隐性税收”的立法级次比“暂行条例”还要低，而且往往是由特定部门专款专用的。非税收入立法的滞后，不仅使该降下来的社会负担（行政性收费和政府性基金）不容易降下来，从而加重社会主体的非税负担；也使得该增上去的收入（国有产权收益）不容易增上去，阻碍了非税收入的结构优化，同时也造成了政府财力的分割。
目前我国非税收入公开范围和细化程度还不够,使得无论是人大还是社会公众对非税收入的征收和使用情况难以形成有力的监督。
完善非税收入治理的政策建议
深化分税制改革，营造非税收入治理的良好制度环境。治理非税收入，从根本上说，首先应明确市场经济条件下政府与市场的边界，明确各级政府的职能。在此基础上，深化分税制改革，完善中央与地方事权和支出责任划分，尤其是要加强中央事权和支出责任，对诸如基础性教育、医疗、养老等的责任适当上划，这不仅有利于保证公平性，也能有效减轻地方财政的支出压力；与此同时，税制改革方面应大力推进直接税改革和完善地方税体系。
分类治理、预算整合推进。当前非税收入已全部纳入预算管理，这是非税收入管理的巨大进步，但纳入预算管理后的非税收入如何收、如何用的权限依然分散在政府的各个部门，财政部门仅在项目、标准、程序等方面具有管理权。我们认为，非税收入应统一管理权，破除部门利益和分散使用的低效率。非税收入管理权的统一，应与非税收入的分类治理、预算整合统筹考虑。
一是对一些长期征收的专项收入和政府性基金，包括近几年已经纳入一般公共财政专项收入管理的政府性基金，由于其具有附加税的性质，应该转为税收，如教育费附加、地方教育费附加可以合并为地方附加税。二是对一些有征收期限的政府性基金，到期其承担任务已完成，应该退出。三是一些政府性基金主要是资金预算管理任务，未来可采用表外信息的形式，作为预算报告的补充信息，而不再需要专门的预算反映。政府性基金预算的取消，从根本上说有助于改变预算的重复设置，对克服部门利益，提高政府资金的统筹能力和资金使用效率也具有重要意义。
对国有资本受益改革的思路是统一国有企业的所有权，交由国资部门统一管理；建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，按照十八届三中全会《决定》要求，逐步将现行国有企业平均利润上缴比例提高至30%-40%的水平，所有上缴国有资本收益均纳入一般公共预算，逐步取消国有资本经营预算。取消国有资本经营预算有利于改变国有资本经营收益长期体内循环的弊端，让国有资本经营收益真正用于社会保障和民生支出。
建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，完善国有土地、海域、森林、矿产、水等公共资源的出让机制，对矿产资源探矿权、采矿权转让全面实行“招拍挂”制度，确保矿产资源的级差地租转化为政府收入，实现合理共享。同时应全面清理资源相关收费、基金，逐步扩大资源税征收范围，最终形成以税为主、以费为辅的收入格局。
有关行政事业性收费，经过长期不懈的清理，收费项目和规模已大大下降。但现存的行政性收费依然遍布所有的行政部门，收费大类有近60项，小项有上百项。“收费养人”的情况依然存在。下一步应该在目录清单的基础上，连同征收依据、征收标准、征收时限、数额、使用等信息及时在财政部门门户网站公开，接受社会监督。
健全法律约束、提高透明度、加强社会监督。尽快建立健全政府非税收入管理的法律体系，尽快研究出台《公共机构收费许可法》、《公共产权收入法》、《国家非税收入征管法》等法律，同时引进非税收入征收的听证制度、公示制度等。进一步加大非税收入公开力度,细化收支分类信息。强化各级人大、财政部门、审计部门的监督职责,在日常检查的基础上重点开展专项检查，此外，还要借助互联网，加强新闻媒体、社会公众的外部监督。
引导政府间良性财政竞争，完善政府政绩考核体系。淡化目前以GDP、财政收入为主要指标的政绩考核制度，建立多元化的考核机制，逐步将地方政府公共服务体系的效率水平、环境发展状况及社会公平程度等纳入政府官员的考核之列，通过制定合理的竞争规则，遏制政府短期化的恶性税收竞争和财政支出竞争。
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