写在前面的话：暑期，按照任课老师要求，对《我在美国当市长助理》一文进行案例分析。第一次接触类似的问题，很久没有一个清晰的思路，不知从何入手，也不知话说到何种程度就算是可以了或者是差不多了。
索性，把功课一次又一次的进行了盘点。书越看越厚，问题越来越多，始终也理不出个头绪。整个九月份的神经，总有这份案例困扰。距开学越来越近了，十分无奈的把自己逼到了无路可退的心境。最终，从政策分析的基本方法入手，围绕案例全篇文字展开对它的所看所思所想。一日，再次翻看政策分析的基本要领，在政策分析时要持有怀疑态度，没有什么绝对正确、合理和完善的分析。那一刻，豁然开朗，悬着的心随后也就安静了下来。正所谓：无知者无畏。权且当作一篇随笔吧。也是一种尝试。
一、案例分析前想到的几个问题： １、运用政策分析方法分析案例，不知道在该专业中是否可有先例，但最终选择从这里入手，主要有以下几个考虑。
第一、教学所选案例，必是对所教所授和要求学生掌握的课程内容有关联，有影响，有帮助，有一定的代表性的。能够全面理解案例提供的资料，看懂看透看出问题并随之寻找解决问题的答案的过程，就是对所学知识的巩固和再认知的过程。
第二、教学所选案例多为已经发生的事情（件）。案例分析的过程，是为学生提供近距离接触的条件和机会，可视为理论与实践相结合的纸上谈兵，也就是说，既可练兵又不防碍对事件实质性问题的决策。
第三、仁者乐山，智者乐水。案例分析的过程也是教学相长的过程。正如上文所说，没有什么绝对正确、合理和完善的分析。政策决策尚且如此，对案例的分析也就可以相对的放开手脚了。
２、政策分析的类型可以分很多种，按时间上的划分，可以分为政策执行之后的分析（描述性政策分析）和政策执行之前的分析（事前的、预先的、预见性的、预期的政策分析）。描述性政策分析：对以往政策的历史分析，对执行中的新政策的评价。事后的、后期的或者回溯性的政策分析。回溯性的政策分析：描述和阐释发生了什么。评价性的政策分析，评价过去或者现行的政策：合乎某个标准吗吗？政策分析可以是描述性的，也可以是评价性的。可以是回溯性的，也可以是评价性的。仔细阅读了案例提供的资料，笔者认为，应该属于事后的，后期的，回溯性的。既可以评价，也可以分析，既可以描述，也可以带给人新的启示。签于政策分析的多种可用类型，语言和文字上也就可以自由些了。
二、《我在美国当市长助理》的分析
１、对案例资料的一些了解。
“一本名为《我在美国当市长助理》的书，目前已在市场上脱销。这本被称为“第一部中国官员透视美国政府运营的书”，出自中共临沂市委书记李群之手。李群是山东省实施中青年干部出国培训计划的第一批受益者之一。
2000年5月31日，山东省正式实施中青年干部出国培训计划。39名处级以上党政领导干部分成3组，分赴英国MiddleSex大学、美国SanDiego大学、NewHaven（纽海文）大学研修公共管理，为期半年。时任团山东省委书记的李群是培训团总团长，并率13名成员在美国纽海文大学研修MPA（公共管理硕士学位），后在纽海文市政府不同岗位进行了为期3个月的实习。李群的实习岗位是市长特别助理。
2000年12月，李群回国后不久出任临沂市市长，2002年12月起担任市委书记。给美国市长当助理的海外培训经历，给他留下了深刻印象，也对他回国后的施政理念和实践产生了潜移默化的影响。”在搜索引擎里输入“我在美国当市长助理”，按回车键，很容易查找到若干个相关话题的目录，点开其中一个，就会显示出上面一段文字。不难看出，《我在美国当市长助理》很受中国官员的热捧。先后看了几个版本的资料，包括转载、摘要和采访等，其中的背景资料是相同的，只是在启事、心得和对李群同志的介绍上有多多少少的差异。所有资料里，最大的相同之处，是对美国的管理制度、官员的领导意识以及政府职能体现出的高效率，特别是对美国官员公私分明的阐述。如果网络提供的消息属实，不难看出，社会上对出行美国并且有三个月实习经历的李群同志的这本书是相对认可的，对美国的政府治理很是向往，至少是在阅读资料的同时，或多或少的增加了对我们国家当前政策的一些不满。这是无可厚非的。人，就是一切社会关系的总和，通过体验可以更真实更近距离的感受社会，感受制度，对从事研究是不容错过的机遇。当然，李群的助理体验也已经成为公共管理研究领域需要一看的资料。这使我想到一个问题，究竟什么是“公共”，面对“公共利益”、“公共服务”又该如何进行决策。
２、公共政策与美国。首先，我们从公共政策的诞生说起。政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。古代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件，近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论是构成当代政策科学的先导。承受着第二次世界大战后社会政治、经济和科技的发展，最终导致政策科学的诞生。１９５１年，斯坦福大学出版社会出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》一书，被当作现代政策科学诞生的标志。它为什么诞生于美国呢？对此说法很多，其中之一 的“政策替代方案之说”。美国的国民始终代表两个派别，支持民主党政策和支持共和党政策。南北战争时期如此，实施新经济政策时也如此。政治学家们也曾用“党派投票倾向”或“问题投票倾向”的概念进行解释。当然公共政策在美国的诞生，原因并不是单一的，对美国的政策土壤的研究也是不少学者专家进行了大量著术的，这里不再一一赘述，那么，究竟什么是公共政策呢。
美国托马斯R戴伊是这样定义的：公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容。它所关心的问题是政府行为涉及到的许多内容，譬如：如何控制社会内部的冲突；如何将社会组织起来，处理同其他社会的冲突；如何为社会成员提供许多不同的象征性奖励和物质性服务；如何从社会汲取金钱。。。。。。。因此，公共政策可能涉及对行为的管制、组织官僚体系、分配利益行为等。当然，对公共政策的定义在学术界争论颇多，见地也是不尽相同，但本文仅以戴伊的观点为线索，展开对案例的进一步分析。
也就说，公共政策与政治学是密不可分的。政治学是关于政治的研究，它研究得到什么，谁得到，何时得到，如何得到。对政府制度的研究，包括联邦主义、权力分立、制衡、司法审查、国会的权力和职责、总统与法院等。传统的政治学主要关注的是制度的安排，及从哲学上对政府正当性的论证。同时，也是关于公共政策的研究，是对政府行为前因后果的描述和分析。因此，我们在对公共政策进行分析和理解的时候，应该进行科学的理解，专业的咨询，并做出对政策的合理化建议。
３、美国的《联邦宪法》。 案例提供的资料很明显的带有对美国政治体制治理下的城市管理的一些主观感受。但无论从阅读、理解还是分析来看，真正了解并对资料做出合理判断的基本条件就是对资料背后的国家历史文化及政治体制的了解和熟悉。为此，我们首先从美国的第一部宪法的诞生说起，来进一步揭示在美国的政治体制下，城市自治的独特性。
世界上第一部成文宪法可以说是难产。１７８７年９月１７日，在经过了最后一次小小的修改后，参加费城制宪会议的代表决定在他们两天前完成的《美利坚合众国宪法》（即《联邦宪法》）草案上签名作证，并将这部宪法提交邦联议会和各邦代表大会批准。
支持和反对宪法草案的原因是极其复杂的。伦道夫、梅森、格里并不是孤零零的三个人。他们的背后，有庞大的利益集团，有众多的支持者，也有代表着人类普照世原则的信念作为支持。在复杂的原因下，制宪会议长达三四个月之久，而且一波三折，险象环生，几近成形的方案好几次差一点肥死腹中。由于争议的双方都表现出冷静理智的态度，制宪会议才渡过一次又一次难关，最近达成协议。但直到１７８９年３月４日才正式生效。
美国不是先建国后制宪（夺取全国政权后制定和颁布宪法），而是先制宪后建国（先制定和批准宪法，然后依照宪法建立国家体制），至少也是制宪与建国同步。制宪过程即建国过程。著名的“独立战争”之后的“美利坚合众国”只不过是１３个各自为政的“半国家”和“准国家”的松散联盟，而且随时都有解散的可能。使它们真正联合成为真正国家的，正是《联邦宪法》。它创造了一种既民主又共和的体制，并充分地体现了宪政与法治的精神。
当年制定《联邦宪法》的建国之父，不过是些“蛮荒大陆上的乡巴佬儿。正因为他们没什么文化，也没什么理论，反倒比他们有文化的英国同胞和有理论的法国朋友干得更出色。对基本人权和公民权利十分敏感和执著。否则很难保证，受到万众拥戴的华盛顿就一定不会变成希特勒或者萨达姆。” 美国人制宪过程中，底线的坚持原则很简单，只不过是生命权、自由权和追求幸福的权利。在美国不过二百年的历史中，《联邦宪法》的坚持就是最初原则的坚持。虽然简单，但是他们的生命线和命根子。正所谓：惟其简单才是底线，惟其简单，也才可坚守。
４、对李群文中五个问题的相异理解及带给我们的一点启示。
案例中提到，在美国代理市长助理的三个月期间，先后进行了五个方面的总结和归纳，分别为：一是纽海文市设各种委员会，保证政府决策正确，行政动作效率很高。二是在城市自治体制下，美国市长对选民和议会负责，总统来了也不接待。三是政府官员就是雇员，其权力有限且受制约，自由决策的空间很小。四是政府不直接参预经济活动，而是致力于搞好公共服务，间接促进经济发展。五是公私分明是对政府官员的起码要求，否则纳税人不会答应。在这五个方面的问题中，先后涉及到决策的效率、城市体制、部门权益、政府的公共服务和对政府官员的自律等方面内容。
第一、政府决策需要正确，但并不一定强调效率。陈振明教授认为，在理论上，一个完整的政策分析过程模型应该包括六个步骤，即：问题界定、目标（标准）设定、备选方案搜寻、未来预测、方案比较、结果评估。对于模型特点、功能、重要及不足我们暂且不去讨论，仅透过该模型讨论对政策产生的过程中一些不可回避和必须要经历的步骤、程序。可以说，分析过程的模型，对提出一系列的分析方法和技术是十分有益的。对政策问题的界定首先要对政策问题的性质进行区分。政策问题的性质分为动态性、关联性、主观性等特点，问题界定过程中，应该对问题进行思考，勾勒问题的边界，寻求事实的依据，列举目的和目标，明确政策的范围，以挖掘和显示出潜在的利益，在此基础上重新审视问题的表述，看其是否符合行动的需要，是否具有足够的洞察力，有无提出可供选择的备选方案等等。这个过程，既是对问题界定的科学分析过程，也是对已有假设提出的挑战。为此，一个政策的决定并不是要在多么短的时间内进行决策，而是要以政策实际的可行性效果性指数来分析和参照的。
公共政策的决策就是一个过程，是经过试错－反省－经验－知识－理性－政策创新的过程。当实施一项以社会发展为前提的政策时，不是一味的通过效率来衡量的，要看它究竟给社会带来了什么富有生气的变化。很简单，决策，是不能讲效率的。
第二、如何理解“公共服务型政府”。简而言之，“公共服务型政府”就是提供私人和社会团体无力或不愿提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。就狭义的政府即行政机构而言，这些服务大致包括：宏观调控、市场监管和公共产品。政府按照公民缴纳的税收和附带授权的责任来提供这些公共服务。因此，政府所提供的公共服务的大小和质量，都应该按照民主决策的程序加以厘定和检验。SARS以后，国人纷纷谈论建立公共服务型的政府，这显然是因为在SARS危机期间，在付出几百条生命和重大的直接间接经济损失后，大家终于意识到了建立公共服务型政府的必要性和紧迫性。纳税人既不希望政府过多或过少提供这些服务，更不希望政府提供的是假冒伪劣的服务。否则，政府就将失去其社会合法性。
对于“公共服务”的政府本质，尤其是在政府及公务员队伍中是存在思想定位的误差的。大部分官员重视的是干部的“统一安置”，导致一些干部“官气”下足，缺少平民化气息，加入世贸组织不仅对专业技能和专业指标的标准越来越高，对政府的公共意识的成长和培养也是一个不小的考验。为此，对公共服务型政府的理解，远不是做几件有利于人民的事也就罢了的，这是一个长期的，需要系统学习和研究的领域。
第三、素质教育是具有公共涵义的。“公共”是相对于个别而言的，根据《辞源》的解释，公共，谓公众共同也。对公众范围的确定，一般来说有两种办法。一种是根据地域标准，即公益是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益，换言之，这个地域或空间就是以地区为划分，且多以国家之（政治、行政）组织为单位。所以，地区内的大多数人的利益，就足以形成公益。至于在地区内，居于少数人之利益，则称之为个别利益。另一种是根据人数标准，以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益。近年来，又发展出新的判断标准，即以“某圈子之人”作为公众的相对概念，从反面间接的定义“公众”。至少具备两个标准：（1）非隔离性，即任何人在任何时候，都可以自由地进出该团体，无需有特别条件的限制，该团体不封闭也不专为某些个人所保留，不具排他性；（2）即使某些团体，基于地方、职业、宗教等因素，属于隔离性团体，但其成员数目可能不在少数，也符合公共的概念。反面说的最大启示就是，无论“公共”还是“个别”都是相对的概念，并非静态的、一成不变的。所以，公共与个别就是在层层相套的环境中相对存在的。
也就是说，对公共的理解，也就建立在广泛范围之内的。那么素质教育的范畴，又应该如何进行划分呢。我个人认为，素质教育在一定意义上是具有十分广泛的意义的。它与文化、与修养、与习惯、与约定俗成的并没有形成法律的东西一样，在我们的生活工作甚至人们的道德意识里占有同等甚至更重要的地位。
这里，有一个概念不能不说，那就是在日神精神与酒神精神下对素质教育的理解。我认为具有三个关键：一是公共领域的素质教育应该强化日神精神与酒神精神的和谐。二是素质教育的社会广泛性应该在公共范畴得到最优体现。三是日神精神的片面强化与酒神精神的或缺成为素质教育均衡稳定发展的滞障。公务员队伍更是如此。在国家治理与政府治理的问题上，美国与中国社会性质的差异，并不影响中国素质教育的健康良性和谐的发展。
第四、当然，公共政策不可缺少的还有拉斯韦尔的“发展概念”。也就是构筑社会发展的理论体系和模型时所必要的概念的总称。
公共政策是一门必须和政府官员共同研究的学问。从公共政策学的研究对象的特殊性来说，学者们非常需要了解政府官员对政策的认识和所掌握的数据。新生事物，并不在于新生事物有多新，关键在于如何面对发生变化的情况、问题和政策。找到了解决问题的方法，问题自然会迎刃而解。问题发展了，解决问题的办法也要随之解决，公共政策的产生也就随之变化着。
公共政策是一门对于时间和空间都非常敏感的学问。也就是说，当选择某一模型进行政策分析时，这个模型必须在时间和空间上明确记录。有些问题尤其是政策治理、政府治理的问题不是能在短时间内解决的，它必须经过充分的时间推移，慎重地加以解决。这也就是说，公共政策中的很多问题必须经过很长的时间才能得到解决。美国的问题如此，中国的问题也如此。
《我在美国当市长助理》一文，用公共政策分析内容来看，涉及到的问题是形形色色、纷繁复杂的，也分别包含着公共政策问题的不同侧面。比如，在对市场经济体制下政府职能定位的探讨就是一个不错的切入点。富兰克林说，日出是不好画的。因为它很难将朝阳区别于落日。当案例分析已经接近尾声的时候，突然想到一个场景，在《联邦宪法》最后几名代表签字时，８１岁高龄的富兰克林凝视着对面墙上的一件艺术品，那恰恰是一幅油画。画上，一轮红日正在喷薄而出。我认为，这喷薄而出的，是相异于中国文化的，也不是我一下子就可以轻松理解和体会的。
