文／北京市工商局昌平区分局天通苑工商所 马润赓
消费者和经营者发生消费争议时，消费者通常会向工商行政管理部门投诉，而投诉转立案是法律法规赋予工商行政管理部门的职责，根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第三十三条规定，“工商行政管理部门在处理消费者投诉中，发现经营者有违法行为的……，依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理”。在总结日常工作的情况下，笔者认为，当前基层在投诉转立案方面还存在一些难点。
难点一：证据获取存在困难。一是工商所在调解投诉时，相当一部分是通过电话与当事人双方进行沟通调解的，消费者可能在外地来不了，即使在本地也可能没有时间，无法提供第一手证据，经营者一般也不会主动提供证据，而没有证据或者证据没有固化，则难以立案查处。二是涉及商标侵权的投诉，由于消费者不是商标权利人，如果没有商标权利人的鉴定报告无法认定侵权，因而也难以立案查处。三是涉及商品质量的投诉，需要商品质量检测报告，一般消费者无法提供，经营者如果不配合检测，也就无法取得检测报告，难以立案查处。四是有时消费者与经营者各说各的，对事实存在描述误差，或消费者没有保存票据，无法提供证据证明自己的合法权益受到侵害。
难点二：投诉无法直接立案。一是工商所在调解投诉时，发现经营者存在违法行为，但有些违法行为根据法律法规及规章无法直接立案查处，例如被诉方异地经营，或被诉方是公司、个人独资、合伙企业等企业形式则只能依据法律法规先责令改正，无法直接立案查处（可以投诉转线索，但不能立案），即使企业逾期未改，再立案查处，也无法与已经回复的投诉相关联（无法再回填“立案登记编号”）。此外，如果被诉方销售的是“三无”产品，根据《产品质量法》也只能先责令改正。二是被投诉方如果是通过网络电商等第三方交易平台开展经营活动的，工商所在处理投诉的同时，即使发现了其违法行为，也因为管辖权问题无法立案查处。根据《网络交易管理办法》第四十一条，其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖，这种情况一般需要移转案件线索。三是如果消费者投诉经营者故意拖延或者无理拒绝，一般需要超过十五日，即使没有超过十五日，也是无法直接立案的。四是有些违法行为并无处罚条款，例如强制消费等。五是商事登记制度改革后，工商行政管理部门在事中事后的市场监管体系中，对于一些从事许可审批经营项目的经营者的一些违法行为，无法查处。
难点三：案件查处无法结案。一是投诉中会遇到被诉方不明确又无法查找而不受理或终止的情况。这种情况下，即使投诉转立案，最后如果无法找到被诉方也只能销案，而销案是不被计算在投诉转立案中的。二是消费者与被诉方和解后撤诉，这时会有消费者与被诉方都不配合调查的情况，导致投诉转立案的案件无法进行下去。三是遇到疑难投诉转立案，容易导致久拖无法结案，且会面临投诉超期的问题。
难点四：案件定性存在难度。对于商品质量、侵权商标、合同等被诉方存在的违法行为，经充分调查后一般定性难度不大，但是对侵害消费者权益行为一般不易定性，例如在《侵害消费者权益行为处罚办法》没有正式实施前，一部分涉嫌违反“七日无理由退换货”等相关条款的案件性质难以确认，相关可参考案件少，容易出错且存在风险。
难点五：被诉方对罚款难以接受。工商所在调解投诉时，通常会发现被诉方存在违法行为，但如果表示不解决消费者投诉会对其行政处罚，一般被诉方就会当即表示与消费者自行和解，这种情况下消费者通常会撤诉。此时对其投诉转立案进行行政处罚，被诉方一般都会表示已经解决消费者投诉了，且改正了存在的问题，应该以教育为主，再罚款无法接受，出现不配合的情况。
思路一：增强风险意识。当前，市场监管体系中传统的日常巡查已被取代，投诉举报是工商行政管理部门日常监管和风险管理的重要信息来源之一，投诉举报的妥善处理是加强事中事后监管的一个重要抓手，也是履职尽责的重要体现。我们应当增强风险管理意识，转换“以调代罚”的观念，通过积极主动履职，降低监管风险。投诉转立案，不是为了立案而立案，而是通过对投诉的调解及时准确发现问题和案源，打击违法行为，维护市场公平竞争秩序、保护消费者合法权益，也同时降低或消除基层自身风险隐患。
思路二：加强业务指导。相关业务部门可与12315指挥调度中心沟通，条件允许时在下发12315投诉单时可以对每一件（或每一类）分发工商所的投诉进行提前研判，对可能违反商品质量、侵权商标、合同等违反相关法规的问题，给予工商所指导。在工商所反馈的基础上，对投诉转立案的案件性质进行明确，指导工商所查处。
思路三：发布典型案例。相关部门可以收集全局投诉转立案的典型案例，尤其是对被诉方侵害消费者权益行为，使用《消费者权益保护法》及《侵害消费者权益行为处罚办法》查处的案件，在系统内部加大投诉转立案信息共享和经验交流的力度，熟悉新型案件、疑难案件的查办，提升投诉转立案率。
思路四：加大办理警告处罚。警告是《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类中的第一种，但在实际办案中很少采用，基本上都是罚款和没收违法所得。而由于经营者大多重利不重名，如果违法情节轻微，单处警告不罚钱，被诉方一般较容易接受。如果被诉方再违法，有了警告的铺垫，可以再进行罚款的行政处罚，并且行政处罚都将通过北京市企业信用信息系统公示出去，这样也有利于对经营者的信用监管。
（此文发表于《工商行政管理》半月刊2016年第12期）
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