倪鹏飞，经济学博士，现任中国社科院城市与竞争力研究中心主任，中国社会科学院财经战略研究院院长助理。曾被聘为联合国开发计划署“中小企业改革和发展”项目评估专家。华中科技大学公共管理学院、北京师范大学资源与经济管理研究院及香港中文大学等兼职教授，中国城市科学会、中国城市发展学会、中国城市经济学会副秘书长，成都、太原等城市政府经济顾问。主要致力于城市经济学、房地产经济学、空间金融学、城市竞争力及国家竞争力等方面的理论与实证研究。代表著作《中国城市竞争力报告》，2005年获第十一届孙冶方经济学著作奖。发表著作10余部，在《城市研究》（Urban Study）等国内外杂志上发表论文数十篇。
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今天讲座的题目是中国的住房保障问题。过去我们研究的都是城市里边的住房保障，今天我们到礼贤镇，它恰恰不是城市里边，它应该是一个镇，是农村。所以我不知道大家对这个题目兴趣如何？我尽量结合城乡的实际情况。同时我觉得，虽然城市的住房保障可能与咱们在座的诸位自身的切身利益不太相关，但是这里边许多的内容对我们的工作，对我们从事相关的工作也是会有启发的。
我想用比较短的时间把住房保障这个问题给大家做一个简单的解释和报告。然后还可以就咱们这个村，咱们这个镇里边有关住房、有关房地产，有关土地的情况，做个交流。现在的城镇化，农村的发展、城市的发展都与土地、住房关系非常密切。可能大家现在处理，以及未来城市化过程中所要处理的问题，涉及的也主要是这个问题。所以待会咱们可以就这个问题进行一些讨论。
一、什么是住房保障体系
什么是住房保障？什么是住房保障体系？这个我觉得首先要给大家做一个介绍。可能大家在农村，对这个问题感受不深。其实人生下来就有一个权利，叫生存的权利。人要生存，就要有衣食住行，所以说居住是人的一个最基本的权利。那既然居住是一个最基本的权利，如果一个人他自己或者一个家庭自己不能解决自己的居住问题，政府社会就有义务给他解决住的问题。因为不解决这个问题，他的生存就存在问题，而生存是他的权利。
1.为什么政府要建设住房保障体系
那为什么这个要由政府来解决？或者要由政府来保障？因为住房这个东西，和其他消费品有相似之处，也有不同的地方。最大的不同就是它的价值比较巨大，需要有一定的财力、能力才能够解决。大家可以想一想，即使我们以前在农村里边，一个家庭盖一个土房子的话，他要不借钱或者是不做什么的话都很难以实现。所以就是说，住房价值比较巨大，需要外来的帮助，也需要政府的帮助。即使一个是有能力的人，他也需要先借一部分钱。即使是有能力的人，有能力的家庭，大部分一时也难以一次性解决，他也许需要通过借亲友的钱，借银行的钱，把房子盖起来，把房子建起来，把房子买下来，然后逐步地来解决。那对于贫困的家庭，老弱病残，没有工作能力，没有收入来源的家庭，像这种家庭通过自己的办法就无论如何也解决不了。因为他没有收入来源，谁也不愿意借给他，像这种情况下怎么办？就要由政府来提供。我们这个社会里边，总会一部分人收入比较高，一部分人收入差不多，一部分人收入比较低。收入比较低的，比如说老弱病残，比如说工作能力不行，由于各种原因，没有收入来源。那么针对这一部分人，会有各种保障，去保障他的生存，其中住房的保障是其中的一个重要的内容。
2.什么是住房保障体系
如果我们按收入来划分，可以分成五个层次，一个高收入，一个是比较高的收入，一个是中等收入，一个是低收入，再一个是最低收入。像最低收入这个阶层的话，他的住房、困难家庭他的住房就要政府完全来解决。那还有一部分是叫中等偏下的收入，他可以通过自己解决一部分，但是他自己又不能完全解决，这种情况下怎么办？政府帮助他一部分。
所以我们说，这个住房保障体系至少有两个层次：一个是政府完全保障，还一个是政府部分保障。完全保障的那一部分群体就是家庭困难，最低收入的家庭。部分保障的群体家庭收入偏下，有能力解决一点，但完全依靠他自己无法解决，政府也可以解决。
还有一个我们从年龄上来区分。现在好多的家庭，相对来说中年家庭的收入比较稳定，职业比较稳定，也有一定的积蓄了，他们的购房能力比较强，是完全可以通过自己解决。而刚刚毕业的大学生，新就业的年轻人，这些家庭，尽管他的收入处在中等或者是中下的水平上，但是一时难以解决住房，难以完全依靠自己解决住房，所以这一部分人就需要政府帮助他来解决。
刚才我说的都是城市里边的家庭。那么农村里边其实也存在着这样的一个问题。农村里边同样有一部分群体收入比较低或者是没有收入来源，住房状况又比较差，也需要进行保障。目前我们住房保障还主要集中在城市里，但事实上城乡都应该有一个一体化的一个保障体系。
这是讲住房保障体系是什么？为什么要建立保障体系？保障体系是什么？我再重复一下，就是针对低收入和中等偏下收入的家庭、住房困难的家庭，政府提供不同程度的住房保障的体系。为什么要提供这个呢？因为这一部分人不能依靠、或完全依靠自己来解决自己的住房问题，而生存权、住房权是他最基本的权利，所以要保障。
二、目前中国住房保障体系存在的问题
第二个我就想讲一下目前咱们的住房保障体系存在的问题。刚才我说了，农村的住房保障体系基本没有，或者是我不了解情况，咱们还可以讨论一下有没有——至少是制度体系还没有。
1.主要问题：中低收入者的住房保障未完全落到实处
城市的住房保障体系有一个发展的过程。在改革开放之前，城市里的居民，或者是国有企业的职工住房完全有政府来解决。住房的产权也是公有的，等于政府盖的房子，单位盖的房子给居民租住。这个情况有许多的问题：产权不清，还有投入不足，腐败都比较严重，没有效率。所以改革开放以后，住房制度也进行了一个改革，改革的目的就是希望把居民分成两部分，一部分收入能力比较高，有能力自己解决住房的，就让他自己去到市场上去购买住房，通过市场来解决它。另一部分是不能解决，或者不能完全依靠自己来解决的，政府给予适当的保障。
那么当时我们是借鉴了香港和新加坡，尤其是借鉴新加坡的做法。就像刚才我说的两部分，1994年、1998年中央的两次决定都非常明确，我们建立两个层次的住房保障体系：一部分就是，对于中等和中等偏下收入的这一部分家庭，提供经济适用房。就是政府有一定优惠的，基本上是成本价的住房，卖给这一部分群体。第二个是针对最低收入的家庭，住房困难家庭，提供廉租房。不要钱或者以非常低廉的租金供给他居住。基本上就是这两种体系。
但是廉租房的比例一直是比较小，现在它在城镇家庭中的比例5%都不到。经济适用房在制度设计上存在着许多的问题，尤其是在一些制度设计的标准上不严格。谁可以买，另外买了以后可以不可以卖？当时是可以卖，在买的标准上虽然它规定中低收入家庭，但是在执行的过程中各地执行得并不严格。所以就导致了好多开宝马的开奔驰的去买经济适用房，真正需要住房的就买不到住房或者是买不起这个住房，所以该保障的没有保障，不该保障的享受了这个保障。
到后来各地逐渐取消了这个制度，或者是减少了这个供给。这样的话中国城镇的住房保障体系就缺失了，整个中低收入人群，城镇人口的30%以上吧，需要政府保障，但是没有保障，出现这样的一个情况。那么从1998年到现在之所以房价迅速蹿升，城镇居民怨声载道，对房价、房地产市场非常不满，就与这个有很大的关系。该保障的没有保障，没有享受到这个保障。这是住房保障存在的主要问题了。
2.总体存在七大问题
还有一些问题，我简单地说一下吧。另外系统地讲一些就是这么几个问题：
一个是总体上它是规划思路不清晰，法律制度不健全。
第二个是在保障形式上，保障层次少，保障比例低。
第三个是在保障标准上，住房建设的标准不具体，价格补贴的标准也不规范。
第四个是在保障对象上，具体保障对象不明确，准入和退出机制不健全。
第五个是在管理体制上，中央和地方各级政府的分工不明确，行政制衡机制不健全。
第六个是在保障手段上，制度不匹配，措施不得力。
第七个问题就是城乡的住房保障体系不完善、不统一。也就是农村的住房保障体系，基本没有，没有建立。
三、完善住房保障体系的措施
那么针对这种情况中央采取了一系列的措施，完善住房保障体系。大家都看到、听到有关的文件了，具体来说就是要建立刚才所说的，那个缺失的体系。那个缺失的体系中很重要的一条，就是中等及中等以下收入者，也就是说由于（以前的）经济适用房政策而取消和减少了（保障）的这一部分人的保障问题。
1.针对两个层次探索不同保障形式
针对低收入和最低收入居民继续推行廉租房
中央最近出台的措施，归纳起来还是两个方面，两个层次：一个层次就是针对低收入和最低收入的居民，这个是继续采取廉租房的办法。就是政府买单，建立和收购一些住房，然后以较低的价格给这些住房困难的低收入家庭，他们采取申请的办法，通过社区，通过街道，然后再通过区，进行筛选，这是一个。
针对中等及中等以下收入居民采用出售和出租两种形式
第二个层次就是中等及中等以下收入的。这个是两种形式，一个是销售的形式，或者是出售的形式，或者是购买的形式；一个是出租的形式。刚才说了，过去就一种形式：经济适用房，现在是首先采取两种形式，一种是购买，政府给予补贴；一种就是出租，政府给予补贴。
建立公租房体系的四种形式
关于出租，现在可能大家都知道，叫公租房。目前各地在探索，主要采取了四种形式来建立公租房的体系：一个是建，政府自己建一部分。第二个是买，购买，政府到社会上购买一些老旧的住房。第三个是租，政府把县城的住房信息收集过来，看哪个符合这个标准？然后就去租，把它先租过来，然后再租给需要公租房的人。再一个就是定，认定，公租房的购租对象，你自己选择一个你购租的住房，然后有关部门根据你这个选择认定你这个可不可以作为公租房，如果可以就认定可以。如果是租价很高的话，政府有关部门可以只给你应该给的那个标准，超过的部分由你自己来承担。
建立出售式保障体系的三种形式
第二个形式就是出售的这个保障体系里边，内容很多，但是我感觉主要有三种形式。一个是叫经济适用房，这是原来的有的。第二个现在叫棚户区改造房。第三个是城乡结合部的农民的回迁房。这个也属于保障体系里边的，为什么说它属于保障体系里边的？他在土地税收等等方面享受了不少的政策。
2.完善保障对象的认定
这是保障的形式，大概有这两个层次。保障的层次是说我们拿什么保障？保障什么？那么保障谁？保障的对象是谁？我再跟大家讲一讲。其实我刚才已经讲了，可以从几个维度去说。
首先是住房困难家庭。住房不困难的，即使你收入低，甚至你没收入，那也不要保障，因为你有房子。首先是住房困难家庭。住房困难家庭肯定是有一个认定的，比如说各地的情况不一样，有的地方人均十几平米以下的，可能就属于住房困难的家庭了。
再一个就是按收入这条线，是两个层面。一个是低收入和最低收入家庭，像这一个保障就是廉租房。第二个就是中等和中等以下收入的家庭，就是刚才我说的那几种形式，公租房、经济适用房、棚户区改造房、拆迁回迁房，这个都属于中等以下收入居民的。
再从年龄上来看，这个保障部分主要是针对新毕业的大学生，新就业的青年家庭，作为主要的保障对象。
那么农村里边我想如果要建立住房保障体系，可能首先要解决的是老弱病残这一部分困难家庭的住房问题。
有些地方也已经做了探索了，比如说有几级政府投资的或者是出钱建立一些公共资产的住房，供他们租用。其实我感觉像养老院本身也是有住房保障在里边了，因为养老院这里边有解决住的问题，它应该也是其中的一个体系。但是就目前来说，农村的住房保障体系还没有完全梳理清楚。
3.健全保障标准
第三个是保障的标准。保障的标准也是分两个层次的。
总体上来说，保障住房和商品房是要有一定差距的。基本上来说保障住房要达到维持人民生活工作、休息这些基本的条件，就是住房的基本功能都要达到，小区的环境也要达到一个适度的水平，但是它达不到商品房或者是高档商品房的那种高质量、高端的功能和环境。
重要的就是住房面积了。对住房面积各地都有不同的规定，比如说廉租房，大概在五六十平米居多，按照我们的建议，就是三个层面：一个是60平米、一个是90平米、一个是120平米。60平米及以下的，是针对最低收入者的；60到90平米之间的，特别90平米上下的，现在也是国家的一个线，这个是主要是针对中低收入者；90到120平米这个可以说是普通的商品房，120平米以上的都是商品房了，相对高档的商品房了。
4.探索合理保障方式
还有一个保障的方式问题，保障的方式问题其实也是分两个层面，一个就是实物的保障，我刚才提出的这些，都是实物的保障。
还有一种形式就是货币的保障，通过货币的方式，这个廉租房到市场，到市场上它是多少钱能租下来？然后政府就按照廉租的标准发放补贴，然后你拿到这个补贴到市场上去租住。
中等及中等以下收入也是这种情况，因为他有一定的收入，政府给他补贴相对要低一点，但是加上他的收入，加上补贴一起能够到市场上租住一个普通的商品房或者是普通商品房以下的这样的商品房。
在保障方式上，过去也存在一个问题，什么问题？在货币补贴的时候，它没有动态变化，比如在1998年时确定了一个市场的租房价格，然后根据这个价格，结合你的收入，确定了你要租这么多平米的一个普通商品房是应该多少钱，政府应该补贴给你多少，然后就有了这个补贴的标准。但是大家都知道，房价一直在上涨，房租也一直在上涨，从2003年到现在已经平均上涨了10倍，要是从1998年算起可能十几倍了，但是补贴的标准还是按照1998年的标准。所以这也是一个很大的问题。
未来我们如果在保障方式上采取货币补贴的话，或者是打到你工资里边的话，很重要的一条就是，这个补贴一定要定期进行调整，根据市场的价格进行调整。
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