【基层执政案例】
【事件介绍】
山东延长高速公路收费年限 称免费不好管理
高速公路收费期限到期怎么办？山东给出的做法是：一律延长收费期限。
日前，山东省政府官方网站公布的一则政府文件，让希望能够享受到高速公路免费通行的人们近乎绝望。
这次公布延长收费年限的高速公路，既有以G打头的主干道，也有一些S打头的“支线”。
政府还贷高速公路收费最多不得超过15年，这次一次性将尚未到期的这6段高速公路延长到底，达到15年的最高收费时限；其他9段已经收费到期的高速公路则“临时性”延长收费期限一年。
这15条高速公路收费延期，只是山东全省范围内高速公路收费延期的一部分。当地媒体《齐鲁晚报》报道称，不单是这15条政府还贷性质的高速公路收费期延长，该省其他高速公路管理经营方也均“例行性”收到了规定收费时限内延长收费的公函。
记者了解到，按照山东省的规定，高速公路的收费年限审批方面，该省一般是5年由省政府审批一次，先期审批的收费年限快到期时，再经审批，在总的收费年限内适当延长。
山东省交通厅通过该省新闻办官方微博“山东发布”，对延期收费做出了解释。
解释分为3条，但概括起来，大致4层意思：钱没还完，下面还有巨额养护费；等待新政策，看是否有长期收费政策出台；个别路段免费，影响高速公路“整体性和完整性”；免费了，不好管理。
“这9段高速公路累计里程462公里，债务余额92.4亿元；每年养护管理资金约需1.7亿元。”上述官方微博如是说。
2011年，交通运输部等5部委《关于开展收费公路专项清理工作的通知》(交公路发〔2011〕283号)，其实成为了高速公路收费无期限的政策依据。该通知说：实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行。
但一条(段)高速公路收费到底多少、各种费用支出多少，除了已经注入或者委托给上市公司经营的资产相对透明之外，其他并不透明。
记者了解到，在山东省高速公路收费系统中，收费和管理的主体很复杂，既有山东省公路局委托下属的各市地公路局，也有山东高速集团有限公司及其下属的上市公司山东高速股份。
前几年，山东高速集团公司和菏泽地方高速管理部门就发生过冲突。当时，刚通车的菏关高速，因为收费权问题，相关方甚至动用了推土机等“重型武器”，围堵对方设置的收费点。
相关法律人士告诉记者，高速公路收费问题十分复杂，延长收费也可以理解。但是，这必须经过相应程序。“一、财务状况必须公开。政府本身没有钱，都是纳税人的钱。收入和支出应该说明。二、既然收费标准可以听证，是否延长收费影响更加重大，更要听证。”
“如(上述)各个路段到期停止收费，将割裂高速公路整体性和完整性”。这是上述官方微博就延期收费的另外一条重要解释。
但山东省高速公路业内人士告诉记者，开车经过高速公路从一个地方到另外一个地方，可能要经过几个不同收费主体的路段，但你的通行费用是一次性缴纳的，这就是说，费用的分配体制是已经建立了的。这也就很难谈得上“将割裂高速公路整体性和完整性”。
“如果高速公路到期就停止收费，那将来会是什么样的景象。不用说别的，小车就不要想上高速了。”上述山东高速公路业内人士告诉记者。
他说，海南省是停止了高速公路收费，但海南有几辆车？如果山东停止了高速公路收费，那高速路上就会挤满了大货车，到时候小车就寸步难行了。
他的这一说法，应该也是山东交通厅方面的认识。在上述官方微博中这样解释延长收费的原因：“加之车辆无限制地上路，将严重影响高速公路的高效畅通。”
但山东省密集延长高速公路收费年限给人另外更重要的信息是，高速公路免费通行，几乎没有可能。
“暂时延长收费，是权宜之计。大家都在等政策。”上述山东高速公路业内人士告诉记者。
这个所谓的政策，应该就是“高速公路有偿使用，长期收费”。
山东省政府批复已经到期的高速公路延长收费的文件也说：“待国家整体调整政策明确后按国家政策执行。”
“我国将逐步完善和发展以普通公路为主的提供基础性普遍服务的非收费公路体系和以高速公路为主的收费公路体系，即‘两个公路体系’，高速公路将有偿使用，长期收费。按照这一思路，《收费公路管理条例》正组织修订中。”上述官方微博说。
延期收费还有多少拙劣的借口
现行收费公路管理条例规定，政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。该规定其实包含两层意思：一是，政府还贷公路只要还清贷款、集资款即应停止收费；二是，不管是否还清贷款和集资款，政府还贷公路最长收费期限为15年。
对照该规定，山东省将9段收费期满的政府还贷高速公路收费期限延长一年，明显违规。因为，最长不得超过15年的条款没有任何前置条件和例外情形，“钱没还完，下面还有巨额养护费”显然不能成为收费延期的理由。未还清的贷款及养护费应由政府财政埋单，这是公路的公益属性决定的，也是政府应该承担的责任。
所谓等待新政策更是荒谬—政府办事难道不是依据现行法规，而是依据想象中的未来政策吗？如果等待新政策可以成为违反法规的借口，那么现行所有法律法规岂不都要变成废纸？如果新政策始终不出台，莫非要年复一年、无休止地延长高速收费期限？
至于将6条尚未到期的政府还贷高速公路收费期限延长至15年，看上去没有突破政策界限，但其正当性同样可疑，因为，即使在法定范围内延长公路收费期限，也需要充分理由，尤其需要公开成本收益账，而不能想延长就延长。如果这6条高速公路已经还清贷款，那么延期收费同样违法。
个别路段免费会影响高速公路的整体性和完整性，这又是一个牵强的借口。人们开车通过收费路段和免费路段，交费时扣除免费路段的通行费即可。个别路段免费并不会影响高速公路网的完整性，只会影响政府收费的“完整性”罢了。还有“免费了，不好管理”，这个借口更是荒唐。按此逻辑，难道所有公路都收费才便于管理？难道所谓管理就是收费？目前国内已有免费高速公路，在管理上并没有出什么乱子。
山东高速公路收费延期开了一个恶劣的先例，对于这种明显的违法行为，国家有关部门不能坐视不管。否则，在利益的诱导下，势必有其他地方以种种理由效仿。如此，公路收费可真的要“绵绵无绝期”了。
拖延高速公路收费期限有损公信
15年，是制度规定的政府还贷公路的最高年限。一段高速公路到底应当收费多少年，依据的是需要还款的数额以及收费标准。如果这段高速公路早早地就还清了贷款，那么它根本就没有继续收费的法定理由。一次性将6段高速公路的收费年限延长为法定最高标准，却不问投入和收费到底是多少，这种做法将拿什么说服公众？而将9段已经收费到期的高速公路“临时性”延长收费期限一年，更是毫无依据的颟顸之举。既然以“收费还贷”为号召，贷款还清之后还不停止收费，难道前者仅仅是一块“遮羞布”不成？
山东省的职能部门估计能够预料到这些做法将会产生的舆论后果，所以通过政府微博发布了“自我辩护词”。
拿账没还清作为继续收费的理由，至少应该把账本给公布出来吧？空口白牙翻来覆去只有一句话，“反正我就是要继续收”，这哪里是讲道理的样子？收入多少，支出多少，负债多少，这几个基本的数据必须向公众说清楚。特别是支出这一块，高速公路每年的巨额收费到底都花销到什么地方去了，养了多少人，需不需要养这么多人，人员的薪酬是不是合理，这些问题也必须讲清楚。否则，一本糊涂账，而且不公布，任何一笔贷款都可以还上千年万年也还不完。
说有的高速公路收费、有的高速公路不收费会破坏高速公路的“整体性和完整性”，这就更像是一个笑话。如果这样的逻辑成立，那么全部取消收费岂不是更能促进高速公路的“整体性和完整性”？职能部门断然不会答应，因为完整云云说到底就是要收费的一个借口。而一旦免费就将影响畅通，这更是“收费万能”的懒政思维在高速公路管理中的活生生体现。高速公路的堵与不堵，跟它作为一种资源的供给总量以及管理和服务的水平有更大关系。抛开这些，去谈“免费就堵，收费就畅通”，这是顾左右而言他。
所谓“两个公路体系”的说辞，看上去颇有些高端大气上档次，可惜即便对职能部门自己来说也只是画饼充饥。职能部门一本正经引用的“国办发[2011]22号”文件，其实只是一份讲普通公路如何不能收费、如何在不收费情况下继续发展的意见，跟高速公路要撇开法律超期收费没有一分钱的关联。高速公路收费、普通公路免费，这样的“两个体系”设想的确见诸一些报道和文章，但是到目前为止它只是一种设想，并未获得法律条文的支持。就算是《收费公路管理条例》正在组织修订，按照最浅薄的法律常识，尚未议定的条文毫无法律效力。先执行了，再等政策，这是典型的行政违法行为。
道理并不复杂，山东相关部门做起来却一点都不讲道理，说来说去还是一个利益冲动在其中。如果这种利益冲动不能加以规范和遏制，那么即便有再好的法规与制度，具体的执行过程也照样生出种种变异的怪相来。
“管理=收费”的思维逻辑必须清理了
高速公路收费期限到了怎么办？这似乎不是一个问题。既然是期限，就是对收费时间的一个规定；既然到了期限，自然就需要停止原有规格的收费。否则，还设立个收费期限干嘛？如果总是自动延长，不如干脆无限期地收下去就好。虽然，现实的情形可能复杂多样，一些具体路段的收费问题，需要实事求是地讨论和解决；但是，基本的原则和常识不能违背和违反，高速公路的收费期限不能只是一个阶段性的摆设。
但问题不仅被提出，而且答案也出乎人们的意料。有关方面的回答是，“免费不好管理”，其潜台词是，不收费就会乱，所以必须收费。
如此回答是一种理由，但其实只是一种信息有限的回应。在厘清“免费不好管理”时，必须先弄清两个基本的常识：一是，免费不等于免责；二是，管理不等于收费。首先，免费不等于免责。免费的确可能产生一些问题，但是这些问题并不是无法管理的，只要管理能够跟上，问题自然会解决。而免费显然不意味着免责，管理是常态的，责任是常在的，无论是否收费，管理和责任都应该存在，而且应该不断加强。所以，不用担心免费就不好管理，只要管理对头，任何可能出现的乱象都可以得到针对性管理。
其次，管理不等于收费。管理的内涵显然不仅是收费，收费只是支付管理成本和实现有效管理的手段。如果，管理的成本是不需要收费就可以支付的，管理的手段也不是加强收费，或者是普遍收费，那么收费就不应该成为管理的重要内容。具体到高速公路收费也是如此，如果担心大货车挤占小车的通道，那么可以对大货车适当收费；如果担心车辆过多造成交通拥堵，那么可以通过车辆总量控制，加强信息透明、对称或适当收费的手段进行应对。总之，在谈及收费时，应该坚持两个原则：收费应该是最后的手段；收费必须通过严格的论证。否则，管理就会等于收费，甚至是乱收费。
现实生活中，经常出现这样的情况，收费时，收费一方总是表现出一副忧心忡忡的面孔，似乎收费是一种迫不得已的做法，收费是一种为以民为本的必然选择。有时，尽管收费可能是不可避免的，但是也应该防止出现这样的情形：收费理由是建立在信息不对称和话语不对称上的借口，事实的情形可能是另外一番样子，而很多部门的利益也夹杂到了看上去正当的收费中。
应该坚持免费不等于免责，管理不等于收费的理念，对高速公路延长收费期限，如果没有更具体、更具说服力的说明，就不能轻率通过。要知道，随意延长收费期限的代价就是政府的公信力和执政之本。
【启示与思考】
按照“贷款修路、收费还贷”的基本原则，通行费征收与否，以政府是否最终清偿了贷款为决断标准，同时收费以15年为上限。即便15年的收费无法还清贷款，也不意味着公路收费在到期之后就可以轻易地“‘临时性’延长一年”。当然，不是说这些未收回投资的高速公路最终得由公共财政垫付贷款，而在于收费的程序正义不可缺失。程序正义包括拟延长收费的高速公路全部收支状况公开，以及建立在收支透明基础上的听证。显然，并未看到山东方面在这两者上有何动作，通知收费的公函却已层层下达。
值得一提的是，费改税之后，用于公路保养的养路费，已转换为燃油附加税。相较于养路费式的定额收费，燃油附加税因为与油用量挂钩，更能反映对道路资源的使用情况。也就是说，“如果山东省停止了高速公路收费，那高速路上就会挤满了大货车”的极端情况就算出现，仅仅从“谁使用谁承担”的角度讲，也并无问题。同时，它还说明道路养护开支巨大不是延长收费的理由。对于已先行纳税的车主而言，在燃油附加税的基础上再收取通行费，无疑涉嫌重复征收。
在燃油附加税之外，车船税以及车辆购置税同样具有承担道路养护的部分功能。如果养护费用可作为延长收费的理由，那意味着公路运行一日，收费便不停止，这无疑与“贷款修路、收费还贷”的基本原则存在抵牾。还贷完结之日，便当是高速公路免费之时，想必这也是政府还贷高速公路的建设初衷所在。而且还得看到，所谓的免费也仅仅意味着免收通行费用，燃油税、车船税等依旧是利用道路资源时的必要成本。遗憾的是，即便是高速公路身上这种基本限度的公共性，也被于法无据的延期收费所蚕食。
山东延长高速公路收费期限的做法，其实并不稀奇，因为很多地方都在这样做，理由也如出一辙，反正就是想方设法将收费进行到底，如果非要给个期限的话，那么恨不得是一万年！地方政府将收费公路视为禁脔，从中获益颇多，并无停止收费的动力，而这也是历经多次清理整治行动，收费公路却不见减少，反而越来越多的主要原因。
高速公路的毛利润很高，几乎就是一棵摇钱树。但由于许多高速公路采取银行贷款、滚动开发模式，负债率也很高，再加上管理制度的缺陷，导致经营成本高企。此前曾经有专家测算，如果现有的高速公路运营模式不改变的话，要想完全依靠收费还贷，差不多要几十年乃至几百年。可见，“贷款还清即停止收费”的规定之所以失效，反而被当成延长收费期限的理由，亦与此分不开。
无论是政府投资兴建的，还是企业投资兴建的高速公路，都是采取收费回收成本模式，并制定收费期限，符合市场经济规律。而收费到期后，无论是否完全回收投资成本，都理应严格遵守约定，立刻停止收费，这才是尊重市场信用的表现。
失信于民，轻率延长高速公路收费期限，未来还将如何取信于民，又如何赢得民众的尊重和拥护？因此，对于地方政府擅自延长高速公路收费期限的做法，中央应尽快叫停。民众也不能视若无睹，应拿起法律武器，争取自己的权益。同时，督促政府尽快兑现开征燃油税时做出的承诺，拿出取消高速公路收费的时间表，禁止任何变相延长收费期限的行为，将免费路权还给民众。
欢迎继续关注经典案例。
（转载请注明来源：宣讲家网站71.cn，违者必究。）
联系客服
