□廖志添
近年来，全国各地纷纷开展“拿地即开工”并取得成绩，一些地方从实践上升到理论、制度层面，在个案成功的基础上出台制度、在更大范围内可复制可推广。在龙岩市“拿地即开工”获得肯定的基础上，为推动建设工程项目审批制度改革，现就“拿地即开工”提出思考和建议。
一、“拿地即开工”内涵及适用
“拿地即开工”由“拿地”“开工”关键词组成，以“即”字把原本串联的“拿地”与“开工”并联起来。所谓的“拿地”可分为行政划拨地、出让地；出让地可分为协议出让地、招拍挂等竞争性出让地，在实际操作中，以竞争性出让地为主。所谓的“开工”指获得《施工许可证》，重特大工程还需要获得“开工令”。按照规定，“拿地”在先、“开工”在后，赢在起跑线，在不违法违规的基础上“偷偷”地完成相关项目前期工作，以“即”字让原本一先一后的“拿地”和“开工”并驾齐驱，如此很好的创意已经在部分领域实现并得到高度肯定。
与法官办案适用“简易程序”类似，“拿地即开工”模式适用于技术简单、低风险的投资项目。分类处理，国家对政府投资项目加强管理，提高决策科学化、民主化水平；对企业投资项目放松，只是从公共利益、公共安全等出发，不断提高营商环境。反之，把复杂的投资项目列入，目前就不具备条件了。换言之，有两类项目暂时不能考虑列入“拿地即开工”范围，具体有：一是党政机关楼堂馆所、业务用房等政府投资项目，其“拿地”一般不能从土地收储中心获得“净地”，需要有拆迁征地全过程，加上国家出台精打细算过紧日子的制度，管理日益严格。二是核准类的企业投资项目，国家在制定政府核准的企业投资目录时，与“放管服”相对应，大部分企业投资项目采取“一趟不用跑”的备案制方式，极少数的企业投资项目采取核准制方式，即从公共利益、公共安全等角度出发，把技术复杂、一定风险的企业投资项目列为核准制。
异曲同工，2021年10月31日《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号）文“（六）持续提升投资和建设便利度……推进社会投资项目'用地清单制’改革，在土地供应前开展相关评估工作和现状普查，形成评估结果和普查意见清单，在土地供应时一并交付用地单位……”社会投资项目与企业投资项目、“用地清单制”改革与“拿地即开工”改革有许多是相同的。
二、高度重视“拿地即开工”
高质量发展，不能离开以制造业为主的实体经济发展。一个投资商要建一个工厂，按照传统模式运作，哪怕是多好的项目，如果还要经历拆迁征地、前期报批、开工建设、竣工投产的漫长过程，也极可能在生产线建成投产之际，呈现出商机已过、市场饱和、产品过剩等尴尬。与时俱进，投资商采取在工业园区内直接采取或租或购现成的标准化厂房直接进行设备安装，也可采取“拿地即开工”模式建设，把拆迁征地、项目报批、开工建设等一系列环节省下来的时间用于产品生产和市场推广，对于推动制造业发展、提高营商环境是很有意义的。
时间就是金钱，效率就是生命。如何提高效率、节省时间呢？企业是纳税人，政府要为企业服务。主要建议：一是对于只有通用标准需求的投资商，政府以及拥有职权的各级工业园区管委会采取统一建设标准化厂房，在招商引资、入园论证后，对于符合条件的投资商，采取或租或售的方式满足其投资建设和生产需求。对于一些高科技类的投资项目，如还只是处于试验、无法进入大规模的市场生产阶段，则可以优惠条件吸引其入驻由政府投资的科技孵化园区进行培育，争取更快成熟、提出进入市场变成产业化项目，以便投资、建设和运营。二是对于有特殊需求的投资商，政府以及拥有职权的各级工业园区在完成征地拆迁、“三通一平”等工作后，以“拿地即开工”模式强力推动项目前期工作、更好地服务企业。
三、企业投资项目与“拿地即开工”
企业投资项目按照其建设地点可分为两种。在工业园区内和在工业园区外的。
在工业园区内的项目，各级工业园区即“准业主”在拆迁征地和“三通一平”基础上，以“净地”带图纸出让给未特定企业即“真业主”，设计深度尽可能达到或接近施工图阶段。原来由“真业主”在取得土地使用权之后完成勘察、设计等项目前期工作，由“准业主”提前完成并得到政府相关部门认可，土地使用权出让文件与项目前期批准文件（包括施工图纸审查文件等）交付“真业主”。“真业主”取得上述文件后办理企业投资项目备案登记和建设工程发包等手续，实现“拿地即开工”。
工业园区外的项目如房地产开发项目，是土地收储中心在拆迁征地和“三通一平”的基础上，以“净地”带设计图纸出让给未特定的项目业主，设计图纸深度可为概念设计、方案设计、施工图设计等不同阶段；换言之，把原来应由项目业主完成的前期工作由“准业主”即土地收储中心提前完成。由于前期工作已完成并得到政府同意，作为成果交给“真业主”，因此“真业主”不必重复办理，可大大缩短项目前期工作时间。倘若“准业主”交付成果是施工图纸甚至是更进一步完成“施工招标”，“拿地即开工”完全可实现。类似的项目，发改部门要做的工作就是在开工之前接受申请、以备案方式完成服务。
四、政府投资项目与“拿地即开工”
企业投资项目能够有条件做得到的，政府投资项目则不一定能够都做得到。
一般而言，政府投资项目是无法获得土地收储中心的“净地”，要依靠可研等批文方可办理拆迁征地等手续。所谓“拿地”就是“交地”，从取得《建设项目用地预审与选址意见书》到取得《划拨决定书》《建设用地规划许可证》要完成一系列工作；涉及耕地林地的项目尤其是基本农田、生态林的项目就更复杂了，还要到省级甚至是国务院相关部门申请相关手续的办理。所谓“开工”，指取得《施工许可证》。根据国务院《政府投资条例》规定，除了涉密项目之外，必须通过国家统一的“在线平台”办理。众多的政府投资项目是不涉密的，如果是采取“线下方式”即国家禁止的“体外循环”“隐性审批”方式办理可研、初步设计审批，此类项目无法取得项目代码即“身份证”以及可研等批文，无法进入“福建省电子证照库”，导致各级自然资源部门无法从“福建省电子证照库”调取成果、通过国家统一的“用管系统”完成相关手续办理，最终是无法“拿地”。
政府财力不足甚至是政府债务重的地方，地方政府投资项目急需上级资金扶持补助。上级扶持补助资金有明确的绩效考评目标，在筛选资金扶持项目时往往把是否完成可研批复、初步设计及概算批复以及土地、规划、环评、资金等作为重要条件甚至是决定条件；上级扶持补助资金下达后，建设标准、内容、规模、投资等调整要受到资金扶持补助方的约束，财政、审计等各种监督也紧跟而来。一般来说，项目前期工作能够越深、质量越好，越有利于争取上级资金，项目实施必然更好。换言之，这些地方的政府投资项目既要依靠批文“拿地”，还要依靠批文“拿钱”，这就给项目前期工作带来更高要求，这些地方的政府投资项目要实现“拿地即开工”是更困难的。
五、“拿地即开工”的“领头雁”
“拿地即开工”要有牵头部门和“领头雁”，各地的做法：一是政务中心牵头，中心具有对各部门窗口的组织、协调、服务和考核职责，是申请人与窗口的桥梁与纽带。二是自然资源部门。三是其它部门。
在股份制企业里，股份最大的股东派员担任董事长职位，把持关键技术的股东任副董事长等职位。与此类似，“拿地即开工”需众多部门参与，牵头部门要么由承担工作量最多的部门担任，或者由承担类似制作“发动机”的部门担任，无论是获得土地使用权，还是规划设计指标的批准，自然资源部门集两者于一身，一些地方在选择牵头部门时把该项工作交给自然资源部门。由于发改部门在企业投资项目“拿地即开工”承担的工作量少、且多属于开工之前须完成的备案类服务，类似于“小股东”，如果由入驻政务中心发改窗口牵头众多比较陌生业务，难免有着“小马拉大车”的尴尬。
面对“拿地即开工”改革创新，作为长期奋战在改革前沿的发改部门要积极支持、创造条件、稳步推进。根据国务院《政府投资条例》、国家发展改革委《关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》（发改投资[2021]1813号）以及省发改委、财政厅、自然资源厅、住建厅、农业农村厅联合印发《福建省关于简化优化农村小型建设项目管理的若干意见（试行）》（闽发改法规〔2020〕148号）等文件精神，今后努力方向：对于改扩建项目和建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目和为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的政府投资项目，可以在合并编制报批文件、简化审批程序的基础上，通过建立绿色通道、部门集中会商等方式提高审批效率。
六、结束语
自贸区是改革开放“试验田”，从实践到理论、制度层层递进，把成功典型升格为制度，经国务院认可同意后可复制推广到各地；“拿地即开工”是类似的。我市“拿地即开工”最早的成功案例在工业园区，其它领域尚无成功案例。按照“先易后难”原则，稳字当头、稳中求进、实事求是，现就“拿地即开工”分阶段推动提出建议：近期，在各级的工业园区继续推广、不断总结经验。中期，在各级工业园区取得实践成功基础上推广到由土地收储中心提供“净地”的企业投资项目。远期，随着顶层设计改革的推进，创造条件逐渐从企业投资项目延伸到政府投资项目。
（作者单位系龙岩行政服务中心发改窗口）
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