现行征地制度存在的各种问题毫无疑问已越来越不适应我国国民经济和社会的可持续发展，笔者认为，现行征地制度改革的重要途径之一是设计新的土地制度，建议“征收”改“征租”，“出让”改“出租”。所谓“征收”改“征租”，就是国家不再征收农民集体的土地，而改成强制租赁农民集体的土地。所谓“出让”改“出租”，就是国家不再一次性收取土地出让金，而是分年度收取土地租金。如果上述设想能够实施，将有望实现国家、集体、企业、农户、居民各方共赢的土地管理新格局。
制度设计分两步走
第一步:将“土地征收”改为“土地征租”。具体操作又可以分为两种模式:对城市规划区的集体土地实行“转权征租”;对规划区以外的集体土地实行“保权征租”。
转权征租的具体操作步骤:政府公告有关集体土地为国家所有;政府注销集体土地所有权登记，收回集体土地所有权证书;将原集体土地确权登记给农民集体成员，为其发放国有土地使用权证书;政府与有关国有土地使用权人签订土地租赁合同，取得租赁权;涉及建筑物和农宅搬迁的，由政府补偿相应的价款或相应的居住面积;其他地上附着物补偿可参照现行的补偿办法。与此同时，政府宣布原农村集体经济组织解体，由相应的居民委员会代替，原集体经济组织成员变成城市居民。由于《宪法》规定城市土地属于国家所有，这样操作不存在修法的问题。
保权征租具体操作步骤:有关集体经济组织与有关政府签订土地租赁协议;涉及建筑物和农宅拆迁的，由有关政府给予相应补偿;其他地上物补偿可以参照现行的补偿办法。
第二步，将“土地出让”改为“土地出租”。具体操作:政府按照土地利用总体规划和城市规划的要求，将征租的土地开发成熟地;政府将开发后的熟地按照土地出让年限的规定出租给用地者。其中，经营性用地的租赁采取招拍挂的形式。
政府、企业和农民共享长期土地收益
笔者认为，上述土地征收制度改革如果实施，将产生以下积极作用与效果。
被征地农民的长远生计能够得到切实保障。改“土地征收”为“土地征租”后，被征地农民居住有保障，收入有着落，可源源不断地得到土地财产性收入——土地租金，再加上劳动所得，就会进入“中产阶层”，真正成为工业化城市化的受益者。如此，目前发展中国家普遍存在的贫民窟、犯罪、失业等问题就不会出现，各界担心的“中等收入陷阱”、“拉美陷阱”等问题也不复存在，从而为平稳实现工业化、城市化扫清了最大障碍。同时，被征地农民逐年领取租金，而不是得到一次性补偿，就会大大减少因一夜暴富而出现的社会伦理问题，如将一次性补偿费很快花光再上访请求救济，家庭成员为补偿费的分配而发生纠纷等。
有效遏制地方政府占地卖地冲动。改“土地出让”为“土地批租”后，地方政府的一次性土地收入就变成了年度土地租金总收入扣除付给农民的年度土地租金总支出后的土地出租净收益。土地收益在财政收入中的比重将大大降低，土地财政问题也将不复存在。如此，就会有效遏制地方政府占地卖地冲动，从而有利于耕地资源的保护。
避免地方政府透支未来土地收益。现行的土地出让制度，将透支未来50～70年的政府土地收益，使未来地方政府面临没有土地收益的窘迫局面。同时，在现行土地出让制度下，政府收取的只是未来几十年的土地贴现价格，而把因经济增长而形成的土地增值收益拱手交给了土地使用者。实行土地出租制度后，国有土地收益就会细水长流，源源不断地流入各届地方政府，国家也会理所当然地享受土地增值收益。
大大降低地方政府、企业和居民的负担。改“土地征收”为“土地征租”，免除了地方政府一次性征地支出，不需政府支付安置补助费，从而大大降低征地成本。企业和购房者无需一次性支付地价，只需缴纳土地年租即可，从而会大大降低企业的生产压力和居民的生活压力，有利于实现“居者有其屋”的目标。相应地，前段时间炒得沸沸扬扬的房价、地价问题也就不复存在。
保证国家持续调控土地的能力。在现行土地出让制度下，土地一旦出让给土地使用权人，国家再想收回就会异常艰难，需要付出巨大的代价。长三角、珠三角已经出现类似苗头，有的地方政府竟然以近十倍土地出让金的价格，才能从土地使用权人手中收回土地。如此，国家就会失去调控土地的主动权，对未来国家经济社会的发展造成不利影响。如果实行国有土地出租制度，国家收回土地就不会付出太大的代价，从而就会增加调控土地的灵活性。
大大降低行政成本和减少腐败。在现行征地工作中，仅补偿安置就分为货币安置、留地安置、移民安置、入股分红等诸多形式，还要成立专门的机构来具体运作和管理，程序非常复杂，工作量非常大，操作起来也非常困难，还容易出现以权谋私等腐败行为。如果将安置补助费交给集体经济组织，由其兴办企业来安置被征地农民，实践证明也难如人意。实行征租后，农民可以取得稳定的地租收入，无需国家再去安置。不但使国家节省了一大笔安置费，也无需再为安置问题而绞尽脑汁，从而就会大大节省行政成本。
早改革比晚改革好
目前，全国土地出让金总收入不超过3万亿元，扣除征地补偿和土地开发成本，净收益应该在1万亿～1.5万亿元之间。将“土地出让”改成“土地批租”后，地方政府将失去这笔巨额收入，许多重大支出特别是民生支出将面临很大压力。但是，从长远看，现行的土地出让制度不可能无限期地持续下去，其弊端也日显突出，早解决总比晚解决好。
对此，建议通过诸如加大中央财政转移支付力度、发行国债、压缩开支等措施予以解决。如果实在有困难，可以先将“土地征收”改为“土地征租”，再用5～10年的时间，逐步将“土地出让”改为“土地批租”。
(作者单位:中国土地矿产法律事务中心)
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