集体土地征收制度改革牵动千家万户，影响各行各业，将对我国现代化、城镇化建设产生深远的意义。笔者认为，征地制度改革应以回归征收土地制度价值取向为统领，在《土地管理法》修改、征地制度改革过程中，厘清以下几个问题。
征地法律制度设计没有实质性缺陷
最能体现一个国家征收制度理念价值的规定，就是法律确定的征收原因。我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》都规定了，只有“为了公共利益”才能启动征收。《土地管理法》第五章从征收目的、批准权限、实施步骤等方面对征收土地制度进行了详细设计，虽然仍然存在法律救济途径不健全、补偿方式和标准相对滞后等问题，但总体来看，这些谨慎的规定，是考虑到避免公权力对私权的侵害。虽然集体所有也是社会主义公有制的一部分，但从集体所有转为国家所有来看，也应当属于行使公权力的范畴。因此，我国征收土地法律制度设计本身并没有实质性缺陷。
“公共利益”无限扩大是症结所在
为什么近年来该制度在实践运行过程中，总是成为社会公众和舆论的焦点，甚至认为已经到了非改不可的地步，究其原因是《土地管理法》第四十三条在征收土地和用途管制两种本该平行的制度之间建立起了一座本不该存在的桥梁。
随着我国工业化进程，特别是近年来城镇化的快速推进，对土地的需求越来越大，但是第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，把国家确定为建设用地的唯一合法供方，而当存量国有土地不足时，只有转向集体土地解决“供小于求”的现状，而农民集体所有的土地(包括集体建设用地)又无法入市，所以只能要么变通，要么无视，要么无限扩大“公共利益”范畴，启动征收土地程序，“合法地”加大供给。正是这一推手，实践中很多情况下，用途管制中的“符合土地利用总体规划和年度计划”代替了“公共利益”，成为事实上的征收土地的原因，使得我国虽然法律制度设计上和国外没有本质区别，但征收土地的频率和广度却和国外形成了鲜明的对比，把一项原本应为特殊情形下才启动的制度变成为一项日常性管理工作。
切断农转用与征收的“协同配合”
目前，我国集体土地征收制度需要完善的方面包括:确立农民主体地位、完善安置方式、提高补偿标准、规定违反法定程序的否定性法律后果，建立争议解决机制等。那么，这些改革内容是否存在轻重缓急之别呢?笔者认为，有两项改革内容必须优先解决。
一是确立集体建设用地的用地主体为一般主体。修改现行《土地管理法》第四十三条和限制集体建设用地使用权人范围的类似条款，切断实践中农转用和征收土地的“协同配合”关系，使得征收土地制度回归本位，让两种制度在各自的范围内发挥自己的作用，避免集体土地征收无限制地启动、集体土地无节制地减少。
二是在修法中应重点申明征收土地的前提要件“公共利益”并限定其范围。要求批准机关对“是否符合公共利益”要件进行实质审查。这是解决现实征收土地频繁和名目繁多的有效途径，其最大的好处是:即使目前的集体土地征收制度内部程序和补偿标准有很多亟待改进的地方，但只要能保证集体土地征收的决定无法随个人主观意志随意启动，从源头上抑制住其发生条件，不论原有漏洞破坏性有多大，也根本不会有发生作用的机会。
允许集体建设用地入市《土地管理法》的修改需要配套措施吗?答案肯定的。《土地管理法》是我国土地制度的基本法律之一，其位阶和体例决定了其不可能规定过细、过全，其主要任务之一就是构建合理的土地管理制度大框架。这就要求此次《土地管理法》修改，要为制定相关制度做好法律铺垫。
一是确定城乡建设用地统一市场的大方向，将其作为征收土地制度回归的配套性举措。禁止非因公共利益征收土地后，摆在我们面前最紧迫的任务就是，国有建设用地存量有限，如何满足日益增长的建设用地需求呢?这就要求打破建设用地供给方的国家垄断，增加农村集体作为供给方之一，允许集体建设用地入市。这时用途管制制度必须更加严格地执行，占用农用地进行建设的，严格按照《土地管理法》没收或者申请法院强制拆除。可以在新《土地管理法》中对农村集体建设用地合法入市进行原则性规定，同时授权国务院制定实施细则。集体建设用地使用权流转(出让、转让、抵押、税费等)制度可以比照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》进行设计。
二是明确规定“农民集体”和“农民集体组织”的关系。在新《土地管理法》中明确农民集体和农民集体组织的委托与被委托关系，然后由全国人大或者常委会出台相关指导性意见，将双方的权利义务纳入村民自治范围。
三是制定集体土地征收程序性单行法律法规。努力纠正征收土地实践中重实体、轻程序的问题，明确规定，违反禁止性程序规定的，将会产生否定性法律后果。
总之，我国修改《土地管理法》的路径选择，应通过一系列的原则性、方向性的规定，配以集体建设用地出让转让条例、征收土地程序等配套性法规或细则，进而完善我国整个的土地管理法律体系。
(作者单位:中国土地矿产法律事务中心)
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