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村基层组织人员非法占有征地补偿费用行为的定性辨析

——对全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款解释的理解

太和县院   孙朝伦

根据全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》(以下简称《解释》),村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”,利用职务上的便利,非法占有该征地补偿费构成犯罪的,适用刑法第刑法第三百八十二条和三百八十三条贪污罪的规定。司法实践中,对这种以征地费用为对象的非法占有行为,能否一律适用全国人大常委会的上述解释,存在认识分歧。本文试从犯罪主体、犯罪对象和行为方式等方面加以辨析,以更好地理解《解释》的本旨。

一、村基层组织人员的范围

《解释》中规定的行为主体是“村民委员会等村基层组织人员”。按照《村民委员会组织法》的规定,村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成,因此,村委会主任、副主任、委员自然系《解释》中的村基层组织人员。这里有两个问题需要探讨。

1、村委会党支部成员是否包含在“村民委员会等村基层组织人员”之中。对此,理论上存在肯定和否定的两种观点,司法实践中也有争论。我们赞同肯定的观点。从上层来讲,中国共产党的机关在宪法上没有被列入国家机构的体系,但其又不同于一般群众团体。作为中国的执政党和领导国家的政治力量,一切国家机关都必须接受和服从中国共产党的领导,各级党委机关不仅依照党章的章程管理党内的事务,更重要的是在事关国家建设与发展的各项方针、政策以及法律、法规的制定与贯彻实施中,在对各种重要事务的处理中发挥领导作用[1]。村支部作为中国共产党在基层的组织,对村委会的各项工作同样起到领导、监督甚至直接参与决策的作用。《村民委员会组织法》第三条规定:中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。在具体实践中,村支部书记对村内各项工作也切实处于指挥者和最终决定者的地位,是村基层的“一把手”,所以,村支部成员即书记、副书记、委员,在从事人大常委会《解释》中所列举的活动时,应当视为其他依照法律从事公务的人员,从而可以成为贪污罪的犯罪主体。《解释》中将人员范围叙述为“村民委员会‘等’村基层组织人员”,其立法的本意大概也是如此。

2、村民小组组长是否包含在“村民委员会等村基层组织人员”之中。我们的答案是肯定的。首先,按照《村民委员会组织法》的规定,村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组,小组长由村民小组会议推选。由此可以看出,村民小组是村民委员会的组成部分,各村民小组联合起来构成村民委员会这一组织。村民小组组长由村民会议推选产生,其职责具有管理性和公共性。再者,村民小组组长在集体土地的经营、管理中起着非常重要的作用。按照《物权法》第60条和《土地管理法》第10条的规定,农民集体所有土地的经营、管理分为如下几种情况:属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权,对土地进行经营管理;分别属于村内两个以上农民集体所有,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权,对土地进行经营、管理;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表具体行使所有权,对土地进行经营、管理。可见,村民小组对土地经营管理的资格已被法律予以明确。现实中,属于同一个村民委员会的不同村民小组各自对自己的土地具有独立的所有权,因此,如果土地被征,村民小组组长常常更多地协助人民政府从事征地费用的管理。有观点认为,最高人民法院于1999618日作出《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为如何定性问题的批复》,其中指出:“对村民小组组长利用职务上的便利,将村民小组集体财产非法占为己有,数额较大的行为,应当依照刑法第二百七十一条第1款的规定,以职务侵占罪定罪处罚”。这实际上表明:村民小组组长不属于刑法第93条中“其他依照法律从事公务的人员”,不能视为“以国家工作人员论”的人员而构成贪污罪主体[2] 。我们认为这种观点值得研究。最高人民法院《批复》中的非法侵占行为针对的是“将村民小组的集体财产非法占为己有”,而不是说协助人民政府从事行政管理工作中非法占有公共财物。所以,该《批复》实质上所要解决的是村民小组组长能否构成侵占罪主体,而不是能否构成贪污罪主体的问题。

二、征地补偿费用的范围

1、征地补偿费用的概念界定。人大常委会《解释》将征地费用表述为“土地征用费用”,我们理解这是一种宽泛的表述。政府取得集体土地的所有权和使用权的方式有两种,一种是征收、一种是征用,二者在前提条件、对象、法律后果以及补偿办法方面都有很大不同。就补偿费用而言,《物权法》第42条规定:征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用…《土地管理法》中也只是规定了土地征收及其补偿情形,并未提到土地征用的概念,而只有临时性使用和永久性使用的提法,这里的临时性使用应是征用,这里的永久性使用应是征收。所以,征地的补偿费用主要是指土地征收的补偿费用而不是土地征用的补偿费用,因为征收是取得对集体土地的所有权,而征用只是暂时取得对集体土地的使用权。征用原则上是无偿的,只是因征用而毁损或灭失,应对物征用前的状态或价值进行复原,这样的补偿标准是比较低的[3]。由此我们认为,《解释》中所指的“土地征用补偿费用”应理解为既包括土地征收补偿费用,也包括土地征用补偿费用,而且主要是土地征收补偿费用。

2、征地补偿费用的项目。上文已论及,征地补偿费包括土地征收补偿费用和土地征用补偿费用而且主要是土地征收的补偿费用,按照《物权法》和《土地管理法》的规定,上述补偿费用包括:土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费以及被征地农民的社会保障费用等几项。其中,土地补偿费所有权属于土地所有者的村集体即集体经济组织或者村民委员会或者村民小组,后几项费用属于使用被征土地的村民个体所有。

三、村基层组织人员非法占有征地补偿费用行为的定性

司法实践中,村基层组织人员非法占有征地补偿费用的情形可能涉及的罪名有职务侵占罪和贪污罪。什么情形下应认定为职务侵占罪、什么情形下应认定为贪污罪,需要具体分析,不能简单概括的定性。

1、认定为贪污罪的场合。按照《解释》的规定,村基层组织人员非法占有征地补偿费构成贪污罪,需要具备以下要件:(1)主体是村基层组织人员,即村民委员会成员、村支部成员、村民小组组长;(2)行为发生在协助人民政府从事征地费用管理的过程中;(3)行为人利用了协助政府从事公务的职务便利,而不是利用管理本村事务的职务便利;(4)非法占有的征地补偿费用必须是协助人民政府经手管理的费用,而不是村基层组织自身的财物。结合上述要件,下列场合下,村基层组织人员的行为成立贪污罪:

1)协助或代表政府管理安置补助费用,而非法占有该费用构成犯罪的,成立贪污罪。按照有关法律规定,被征集体土地补偿的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费用发放给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费。可以看出,安置补助费支付的主体是征收主体即人民政府,支付对象是被征土地的使用者(承包经营者或宅基地使用者),换言之,安置补助费是政府和农民个体之间的补偿与被补偿关系,村委会等基层组织人员介入只是协助政府管理或发放安置补助费,在这个过程中如果利用职务便利非法占有安置补助费的,其行为符合贪污罪的构成特征,成立贪污罪;

2)协助或代表政府发放青苗及地上附着物补偿费,而非法占有该费用构成犯罪的,成立贪污罪。按照法律规定,被征土地的地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。由于集体土地或者被农民承包经营或者作为宅基地使用,地上附着物及青苗均归属于农民个体所有,应由征地政府支付给个体农民,这种场合下村基层组织人员只能是协助或代表政府进行发放或暂时管理,如果在此过程中利用职务便利非法占为己有,实际侵害的是政府的权益,成立贪污罪;

3)村委会成员非法占有村民小组的土地补偿费用的,成立贪污罪。上文已经论及,被征集体土地的所有者有集体经济组织、村民委员会和村民小组,当被征土地属于村民小组所有时,征地费用的补偿关系发生在人民政府和村民小组之间,村委会只能协助或代表政府管理或下发,如果在这个过程中非法占有该土地补偿费,同样成立贪污罪。

2、认定为侵占罪的场合。根据刑法规定及刑法理论,侵占罪与贪污罪的区别主要表现在犯罪主体和犯罪对象,侵占罪的犯罪主体是公司企业或其他单位的人员,利用职务便利非法占有的是本单位财物。就村基层组织成员而言,如果利用职务便利非法占有本集体财物,应认定为职务侵占罪。据此,村基层组织人员非法占有土地补偿费用的,在下列场合下构成职务侵占罪:

1)村委会成员(村党支部成员)利用职务便利非法占有属于本村委会的土地补偿费用的。如果被征土地的所有权属于村民委员会,土地补偿费则归村集体所有,人民政府支付给村民委员会后,该补偿费的性质转变为村集体资金,村委会成员(村支部成员)对该费用的管理实质上是在管理本集体的自有资金,如果利用职务便利非法占有该资金而构成犯罪的,符合职务侵占罪的构成特征,应认定为侵占罪;同样道理,如果被征土地没有被村民承包也没有被作为宅基地使用,而是一直由村民委员会来经营和管理,地上附着物及青苗补偿费也属于村集体,村委会成员在管理该费用过程中利用职务便利非法占为己有构成犯罪的,也成立职务侵占罪。

2)村民小组组长利用职务便利非法占有属于本村民小组的土地补偿费用构成犯罪的,也成立职务侵占罪,理由同上,在此不再赘述。

 

 

 

参考文献

[1]高铭暄主编《刑法专论》(下),高等教育出版社,第770页;

[2]孟庆华、高秀东等著《贪污罪的定罪与量刑》,人民法院出版社20015月版,第177页;

[3]徐涤宇主编《物权法热点问题讲座》,中国法制出版社20073月版,第99

 

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