文|罗天宝 等
中国石油西气东输管道公司
国务院在2004年下发了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），将企业投资项目由“自上而下”审批制，改为“自下而上”的核准制，规定企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提供项目申请报告。该“决定”确定了现行国家关于投资管理制度的框架，其核心是转变政府管理职能，建立和规范企业投资项目政府核准制和备案制，并明确了政府核准的投资项目目录。
一、投资项目核准制
投资项目核准制的全称是企业投资项目核准制，是适用于企业投资重大项目或限制类项目的管理制度，也是投资项目的前置条件之一。
企业投资项目核准制是政府对社会投资管理的一种方式，是从维护社会公共利益的角度，对不使用政府资金的重大建设项目和限制类项目进行审查核准。实行核准制的投资项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。
二、项目核准对财务评价的影响
财务评价是在现行财税制度和价格体系的条件下，计算项目范围内的效益和费用，分析项目的盈利能力、清偿能力，以考察项目在财务上的可行性。投资项目核准制对管道建设项目经济评价的影响是多元化的，会直接影响项目投资的造价水平、计算期、功能定位和建设规模的实现，从而影响财务评价指标的变化。
1. 对建设投资的影响
项目总投资由建设投资、建设期利息和流动资金组成。建设投资由工程费用、工程建设其他费用和预备费组成。
根据《企业投资项目核准暂行办法》第八条规定，项目申报单位向项目核准机关申请核准时，除按规定上报项目申请报告外，还需根据国家法律法规的规定附送城市规划行政主管部门出具的城市规划意见、国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见、环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见以及根据有关法律法规应提交的其他文件等核准附件。项目核准附件的办理将会对建设项目工程费用和工程建设其他费用产生影响。
（1）对建设项目工程费用的影响
这方面的影响主要体现在，油气管道建设项目办理规划选址意见时，为避绕城市规划区或满足地方政府利益诉求，根据城市规划行政主管部门意见调整管道线路走向或调整建设项目工程范围（例如，某新建干线管道项目增加支线46千米，投资约2.9亿元），以及办理环境影响评价批复意见时，为避绕环境敏感区域或满足地方政府有关环境保护要求，根据环境保护行政主管部门意见调整管道线路走向或选用满足环保要求的设备型号（例如，某新建干线管道项目选用了排氮量低的燃驱压缩机设备，增加投资约1亿元）。
（2）对工程建设其他费用的影响
核准附件办理对工程建设其他费用产生的影响，主要由以下两方面因素引起：
1）核准附件办理方式。规划选址、用地预审等核准附件办理可采用项目单位自行办理和委托办理两种方式。由于项目核准附件办理工作专业性强，而且项目建设工期的紧迫性和开工的合法性矛盾越来越突出，为加快项目核准附件办理，尽快获得项目核准文件，投资单位对于项目规划选址、用地预审、环境影响评价等核准附件均采用委托第三方办理方式，从而增加了工程建设其他费用。
例如某新建干线管道项目，投资单位委托专业机构办理规划选址、用地预审、环评等核准附件以及水土保持评价、地质灾害危险性评价、压覆矿产资源评价、地震安全性评价、职业病危害评价、安全预评价、防洪评价等专项评价，增加工程建设其他费用约1.85亿元。
2）项目核准附件数量增加。2010年9月17日和2012年8月16日，国家发展和改革委员会分别发布了《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（2010年第6号令）和《关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（发改投资[2012]2492号），要求节能评估和社会稳定风险评估也作为项目核准的前置条件。
至此，项目核准必备要件在《企业投资项目核准暂行办法》所要求的规划选址、用地预审、环境影响评价基础上增加了节能评估和社会稳定风险评估这2项内容，从而增加了工程建设其他费用。例如，某新建干线管道项目采用委托方式办理节能评估和社会稳定风险评估这2项核准必备要件，增加工程建设其他费用约900万元。
2. 对项目计算期的影响
项目核准的实质是在规定时间内取得项目实施的合法许可，获取项目核准是项目顺利实施的重要前提，项目申报单位凭项目核准机关的核准文件，依法办理城市规划、土地使用、资源利用、安全生产、生产许可、设备进口和减免税确认等手续。
根据《中国石油天然气集团公司油气管道建设项目经济评价方法与参数》（2007版），计算期由建设期、生产期两部分组成。如果项目建成后不能马上投产，那么在计算期中还应考虑项目的闲置期。因此要合理确定项目计算期，就要分别合理确定项目的建设期、闲置期、生产期。
例如，某新建输气管道项目管线全长72.209千米（其中，新建管道长度49.79千米，收购管道长度22.419千米），管径610毫米，设计输量20亿立方米/年，设计压力4.0兆帕。按照“新线新价”的原则，以项目能够获得税后基准收益率12%为准，反算出的项目管输费率为0.2372元/标准立方米。但是该项目建成时未获得国务院投资主管部门的核准文件，导致项目建成后不能按计划投产运行，出现了1年的闲置期。
经测算，在考虑1年闲置期的情况下，当项目所得税后全部投资财务内部收益率达到12%时，项目的管输费率为0.2555元/标准立方米。如果没有考虑项目1年闲置期，那么企业的管输费收入每年将损失上千万元，其建设管线的盈利水平将远低于所得税前内部收益率12%的水平。
3. 对项目功能定位及建设规模实现的影响
《企业投资项目核准暂行办法》第二十七条规定，对于应报政府核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目，以及未按项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关应立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。因此，项目单位组织项目实施的前提条件是依法获得国家或地方政府投资主管部门出具的核准文件，并限定于核准文件批复范围之内。
例如，某管道增输工程，通过对已建管道（线路长890千米，管径为1016毫米，设计压力10兆帕，设计输量为100亿立方米/年）新建2座压气站（分别位于2省）及改造8座分输站、分输清管站、分输联络站和末站，可使管道设计输量由100亿立方米/年增加至140亿立方米/年，增加输量40亿立方米/年。
根据《中国石油天然气集团公司油气管道建设项目经济评价方法与参数》（2007版）和《中国石油天然气集团公司建设项目经济评价参数》（2010版），按项目所得税后全部投资财务内部收益率达到10%，计算得出项目税后内部收益率为22.32%，税后财务净现值为149255万元。但实际工作中，其中1座压气站项目申报核准时无法满足当地政府过高的利益诉求，致使该压气站项目未按时获得当地政府投资主管部门核准批复，无法组织实施。
依据《企业投资项目核准暂行办法》要求，项目单位只能实施已获得核准文件的压气站建设项目（新建1座压气站和改造2座分输站），1座压气站建成后管道设计输量仅增加8.7亿立方米/年，远远低于可行性研究报告中的方案确定的增加输量40亿立方米/年的设计规模。据此采用相同计算基础和计算方法，计算得出项目税后内部收益率为12.81%，税后财务净现值为20683万元。
三、强化项目核准工作的措施
从以上分析可知，项目核准对管道建设项目经济效益的影响是显而易见的。为预防和消减这些影响，应重点从以下几方面加强项目核准工作。
1. 加强协调国家部委，争取获得更多政策支持
继续推动国家发改委牵头组织相关部委，针对油气管道项目的特点，研究如何简化核准工作内容、优化核准工作程序、提高核准工作效率。
首先，继续巩固控制性工程方案确定的前提下，提前核准、提前开工政策；
其次，协调国家环保部，争取减少环评审批前置条件，缩短环评办理周期；再次，规范规划选址办理手续，简化程序；
最后，协调国家发改委规范和简化油气管道项目社会稳定风险分析与评估的程序和办法。
2. 发挥整体优势，强化地方协调
一方面，企业逐步建立与地方政府固定、长期、有效、友好的协调机制，并利用企业与地方政府签订战略合作协议，做好企地战略合作协议、油气资源分配、天然气供应等综合与协调工作；另一方面，进一步发挥企业管理优势，统一调配人力和资源，合理分工、团结协作，上下联动，有效突破项目核准过程中的瓶颈和难点，提高项目核准工作效率。
3. 夯实项目核准工作基础
首先，加强项目核准计划管理，突出核准工作指导，强化在项目核准工作启动之初的安排部署；突出过程监督和指导，及时发现和解决问题；突出经验推广，及时推广核准工作中好的做法和操作技巧。
其次，加强对各项评价的委托机构在进度、质量和成果验收等方面的管理，认真学习和熟练掌握相关政策法规，做到干中学、学中干。再次，进一步完善和加强与核准工作相适应的工作机构、工作力量和工作制度，将核准工作任务层层分解，落实到位，责任到人，做到事事有人办、环环有人盯、项项有着落。
4. 加强核准工作专业人才培养
核准工作专业人才的综合素质培养需要通过多种途径和方式，从理论、实践、再理论、再实践的多次反复中，不断提高核准工作专业人员解决问题的综合能力，以适应核准工作管理的需要。同时，要注重一专多能的培养方向，使之成为有技术、懂管理、知法律、协调能力强的复合型人才，进一步提升队伍素质和工作能力，打造出一支懂业务、会管理、善公关的核准业务团队。
总之，企业投资项目实行核准制是国家投资体制改革的重要举措，探讨其对管道建设项目财务评价的影响，将有助于企业在投资项目决策时，综合考虑项目核准对管道建设项目经济效益所产生的不利影响，依据相应的预防对策和措施，消除和减弱这些影响，将决策的风险降低到可控或可预见的水平，努力提升建设项目的投资效益。（原载《国际石油经济》，其他作者为房维龙 程风华）
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