郑州市政协教科文卫体委员会
所谓生态补偿机制，就是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，调节生态环境相关者之间利益关系的公共制度安排。党中央、国务院高度重视生态补偿机制建设工作，党的十六届五中全会首次明确提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”，党的十八大报告明确要求“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。建立健全生态补偿机制，对于全面贯彻落实科学发展观，促进经济社会可持续发展，具有特别重要的意义。
一、我市生态补偿机制建设工作基本情况
近年来，我市有关部门按照科学发展观的要求，在大力实施生态保护建设工程的同时，积极探索生态补偿机制建设，在生态补偿方面做了很多有益的尝试：坚持落实国家和省生态公益林补偿政策；出台一系列惠农政策对造林占地给予农民相应的资金补偿；积极探索在市辖淮河各支流实施水环境生态补偿制度，出台生态水系流域污染有偿治理和截污工作奖惩办法，对生态水系排污实施严管重罚，奖惩资金已达两亿多元。这些举措在一定范围内实现了生态补偿，为建立生态补偿机制奠定了良好基础，取得了一定的成效。但是，我市的生态补偿机制建设工作的现状与中央建设生态文明的总体要求还有很大差距，与中原经济区、郑州都市区的发展规划还不相适应。具体体现在以下几个方面：
（一）生态补偿意识有待提升。长期以来，人们视生态资源是公共物品，普遍存在着免费消费心理，生态受益者履行生态补偿义务的意识不强。部分企业和部门无视国家法律法规，过度开发资源，违规排放污染物，给生态补偿工作带来严峻挑战；一些群众的生态意识淡薄，对破坏生态坏境的行为缺乏监督，在一定程度上影响了生态补偿工作的开展。
（二）生态补偿力度有待进一步加强。一是生态补偿范围偏窄。我市现有生态补偿主要在水流域、公益林等领域，而对湿地、矿产、大气、耕地等生态补偿尚未纳入工作范畴。二是我市还没有建立市本级公益林生态补偿机制，一定程度上影响了社会建设公益林的积极性。三是补偿方式单一。除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视。
（三）生态补偿资金投入不足。目前我市生态补偿资金缺口较大，制约了生态环境保护工作的正常开展。公益林补偿资金主要依靠中央和省财政转移支付，目前我市共有生态公益林200余万亩，其中享受补偿的重点公益林106万亩，享受的补偿也仅局限于国家和省每年每亩给予国家公益林5元、集体和个人公益林10元的标准，还有近100万亩公益林没有享受补偿政策，补助标准、范围与森林产生的生态效益差距甚大。在生态水系流域污染方面实施有偿治理和截污工作奖惩办法，2011年实施的财政扣款2.3亿元全部用于生态水系排污治理。但资金仍然不足，导致我市的污水处理能力还不能满足实际需要，每天有约20万吨污水未经处理直接排放；计划于2012年10月就要开工建设的牛口峪引黄调蓄工程，由于建设资金难以落实，至今仍未全面开工建设。地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他资金渠道明显缺失。生态建设、环境综合治理和生态补偿资金的关系需要进一步理清。
（四）生态补偿的管理体制需进一步完善。一是生态补偿工作特别是区域性生态补偿工作目前仍不同程度存在各自为阵、多头管理、职能交叉、工作错位的状况，尚未形成有效的协调机制。现有重点生态领域的监测评估力量分散在各个部门，不能满足实际工作的需要。比如黄河湿地自然保护区涉及河务、土地、水利、农业、畜牧等多部门，管理混乱、无序开发现象严重，湿地保护协调难度很大，严重影响了黄河湿地保护工作的开展。二是生态补偿配套法律法规不健全。我市尚未出台生态补偿有关具体实施条例，缺乏系统性和可操作性，在一定程度上制约了生态补偿机制建设。三是基础工作和技术支撑不到位。生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，有关方面对生态系统服务价值测算、生态补偿标准等问题尚未取得共识，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。
二、对我市生态补偿机制建设工作的建议
建立健全生态补偿机制，有助于加快经济结构调整、转变经济发展方式，有助于实现人与自然的和谐相处，是生态文明建设的重要制度保障，是社会主义市场经济条件下有效保护资源环境的重要途径，是打造宜居环境、建设美丽郑州的重要举措。借鉴外地正实施的办法及经验，针对我市生态补偿机制建设工作现状及发展远景，现提出以下建议：
（一）切实加强生态补偿工作力度。一是不断加大现有的水流域、公益林等领域生态补偿力度。以贾鲁河、双洎河流域为重点，加快推进排污权有偿使用和交易工作、流域基础设施建设、南三环污水处理厂等城市污水处理厂工程建设，不断提高污水收集率和处理率；建立郑州市市级生态公益林补偿基金，制定和实施市级生态公益林管理标准，对未被纳入国家和省级补偿范围的生态公益林进行重新区划界定，按照新办法给予合理的补偿，对已经纳入国家和省级补偿标准的公益林，根据其生态区位的重要性和经营成本的不同，制定辅助管理措施和配套补偿办法。二是不断拓宽生态补偿范围。将生态补偿问题列入政府重点科研计划,加强生态补偿关键问题的科学研究，积极探索对湿地、矿产、大气、耕地等的生态补偿。三是积极开展多元化补偿方式探索和试点工作。搭建协商平台，完善支持政策，引导鼓励生态环境保护者和受益者采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式，通过自愿协商实现合理的生态补偿；积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相互促进的有效途径，在改善环境中提高土地开发效益，在土地开发中积累生态环境保护资金，形成良性循环的机制。
（二）不断加大生态补偿资金投入。一是加大财政对生态补偿的支持力度。进一步调整优化财政支出结构，逐步设立生态补偿专项资金；在对县（市）区的专项资金补助中，加大生态补偿的力度，重点支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目。二是积极探索市场化生态补偿模式，拓宽资金渠道。运用市场化的机制和办法，引导鼓励国内外资金投向生态建设、环境保护和资源开发，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和建设投融资机制；按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设与环境污染整治的投资、建设和运营；完善水资源有偿使用制度，积极探索建立水资源取（使）用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内水污染物、二氧化硫等空气污染物排放指标有偿分配机制，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。
（三）进一步完善生态补偿管理体制。一是建立健全组织领导体系。要加强部门协调和区域协调，进一步整合资源、充分发挥市环境保护委员会职能作用，建立各县（市）区联动机制和各有关部门协作机制。二是建立健全政策法规体系。加快研究起草我市生态补偿条例，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等，争取早日出台，不断推进生态补偿的制度化和法制化。三是建立健全科技支撑体系。切实加强环境监测能力建设，健全环境监测网络，及时提供动态监测评估信息；逐步建立生态补偿效益评估机制，积极探索定量化的生态补偿评价方法，培育生态服务评估机构，为建立健全定量化的生态补偿机制提供科学依据。
（四）逐步提高生态补偿意识。谁开发谁保护、谁受益谁补偿的意识深入人心,是生态补偿机制建立和真正发挥作用的社会基础。要进一步加强生态补偿宣传教育力度,使各级领导干部确立提供生态公共产品也是发展的理念,使生态保护者和生态受益者以履行义务为荣、以逃避责任为耻,自觉抵制不良行为；引导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务，督促生态损害者切实履行治理修复责任；充分发挥社会和媒体的监督作用，进一步健全生态补偿信息公开和举报奖励制度，努力营造生态补偿的良好社会氛围。
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