政策性金融体系亟待重构

三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到政策性金融机构，这也意味着我国20年来未曾做过“大手术”的政策性金融体系可能进入改革期。事实上，政策性金融机构的职能定位、业务重点和股权结构具有依法动态调整的特点和要求，这在国际上是惯例。调整的依据之一就是提高经营效率，集中业务范围，消除“四面出击”现象，避免各家政策性金融机构业务重叠，另外就是避免与商业性金融机构竞争。此外，还要根据经济形势的变化调整业务重点。

　　从本身存在的问题看，目前我国政策性金融体系也亟待改革。首先，随着我国经济进入转型期，经济增长驱动力发生转移，如传统的“三驾马车”之一的出口在未来对经济增长的贡献将趋于下降，旨在推动我国出口战略融资支持的进出口信贷银行、中国出口信用保险公司需要实现战略转型或退出；其次，政策性银行的业务范围与国民经济薄弱环节存在错位，需要重新定位；再次，政策性金融与商业性金融存在竞争和交叉，不利于市场公平竞争、厘清政府与市场责任和规避道德风险；四是，国民经济薄弱环节没有得到有效融资支持，薄弱的依旧薄弱、新的薄弱环节没有被覆盖；最后，原有的政策性金融机构有利用资金来源和政策优势，寻求自身利益的道德风险倾向。

　　当前，在推进新型城镇化、加速金融市场化改革、解决政府债务难题、破解财政收支困境的背景下，推进我国政策性金融体系的重构更具有紧迫性。7月31日，国务院常务会议提出，加强城市基础设施建设的9个方面重点（如地下管网建设和改造、污水和生活垃圾处理、生态环境等）。近年来，上述9方面已经暴露出老化、供给不足和承载力亟待提高的问题，成为“城市病”和城市灾害高发的领域。未来，在城市化快速推进下，这些问题可能还将继续恶化和爆发，亟待全盘考虑和解决。在地方政府债务居高不下、市政债全面上线的配套改革难以在短期内推进，并且无法隔离其与融资平台和土地担保现状等情况下，可行的选择之一就是重构政策性金融体系，或者新建城市基础设施开发银行，或者重新定位国开行的职能，回归其在城市（镇）开发方面的主要责任。对于后者，考虑其商业化改革的现实，可选择在其内部分设立国家账户和银行账户，在两类业务之间建立严格的防火墙，国家账户完全用于城市（镇）开发。

　　笔者认为，应改组农发行和进出口信贷银行、出口信用保险公司。农发行传统的粮棉收购和储备贷款、扶贫贷款等业务与农业产业化、集体土地流转金融支持等新的业务分账经营，通过防火墙隔离，前者继续实行资金完全封闭运行的模式，后者探索财政部分贴息下的市场化运营和补偿模式；进出口信贷银行除坚持传统的向机电产品、成套设备、高新技术以及船舶等资本性货物出口贷款外，重点之一要转向科技开发银行，支持风险投资（VC）、中小科技类企业贷款、科技创新研发融资等；对于出口信用保险公司，要贯彻三中全会提出的“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”的精神，重点向政策性农业保险、存款保险、融资担保等政策性保险空白的领域转变。

　　另外，将各地的住房公积金中心改组为政策性住房银行。在国外政策性金融机构改革和私有化的浪潮中，政策性住房银行始终存在，如美国从上世纪30年代的专业性住房金融机构储贷协会到80年代以来的“两房”，日本从上世纪50年代的住宅金融公库（住宅抵押一级市场）到本世纪初的住宅金融支持机构（住宅抵押二级市场流动性支持）等。从历史上看，我国住房公积金发挥的是政策性住房金融的作用。但是，在利率市场化、期限错配风险加剧和商业银行市场化改革的背景下，商业银行房贷紧缩将是趋势性的，而城镇化加速，包括新增和住房更新在内的住房需求将继续增长，这些都亟待通过职能重定来改组住房公积金中心为政策性住房银行。

　　值得注意的是，在经济增长淡化、改革提速、营改增推进的背景下，政府财政收入将呈现下滑趋势，而财政赤字增长空间也有限，未来刚性增长的财政支出可以部分通过政策性金融机构来实现，这不仅可以避免以往政府支出与土地财政、融资平台道德风险的通道无法隔离的现实，而且可以通过金融机构的独立核算来实现经济和社会效益的协调。