一、依据现有的法律、法规、规章，对被执行人在金融机构的存款可以冻结，在法定条件下，人民法院也可以直接扣划
2008年4月1日施行的新修订的民诉法第二百一十八条、1998年6月最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》（试行）（以下简称执行规定）第32条及2004年10月《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称查封冻结规定）第二十九条均明确规定，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向银行、信用社和其他有储蓄的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款。根据上述规定，笔者认为，从法理角度讲凡是被执行人的财产，人民法院均可以采取强制执行措施。存款作为财产的一种，当然可以冻结和扣划。从司法实践来看，只要是被执行人名下的财产，包括动产、特定动产（存款）、登记在其名下的不动产及其他财产权，如债权、投资权、股权、知识产权等均可以查封、冻结。执行程序贵在迅速、及时。①因此，对拒不履行义务的被执行人，人民法院不但可以冻结其在金融机构账户内的存款，而且可以直接扣划。金融机构应及时履行协助执行义务，拒不履行协助义务，可以留置送达法律文书;对妨害执行的行为，可依照民诉法第一百零二条的规定，对相关人员采取罚款、拘留等强制措施，情节严重的，应依照刑法第三百一十三条的规定，追究其刑事责任。
二、在一定条件下，人民法院可以对被执行人在金融机构的存款进行冻结，但不得扣划
这主要指对银行承兑汇票保证金和信用证开证保证金。该保证金是被执行人向金融机构申请开具承兑汇票或信用证时，金融机构向被执行人收取的一定金额的资金。此时，如果人民核查到此资金，可以采取冻结措施，但不得扣划，而应分两种情况。如果查明金融机构已对汇票承兑或已对外付款，则保证金已使用，所有权已发生转移，不再属被执行人所有。此时，应根据利害关系人金融机构提出的申请，及时解除冻结措施。如果查明汇票没有兑付或该保证金已失去保证金功能时，则可以采取扣划措施。此在2000年9月最高人民法院、中国人民银行《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》法发（2000）21号第九条及1997年9月《关于人民法院能否对信用证开证保证金采取冻结和扣划措施问题的规定》法释（1997）4号司法解释中均作了规定。需要强调的是，汇票的承兑和对外付款与否的举证责任由金融机构承担。
三、对于有特定用途的专项资金，人民法院不得进行冻结和扣划
（一）对被执行人在证券公司和登记结算机构的自营结算备付金等专项资金，人民法院不得冻结和扣划。
2005年10月新修订的证券法第一百六十七条和一百六十八条，对证券交易结算的强制执行仅作出原则性规定，确立了清算履约的财产豁免执行制度，即已进入清算交收程序的证券资产不得强制执行。但是，上述规定较为原则，对何为清算履约财产界定并不清楚，且操作性不强，不仅影响了办案效率，而且不利于当事人实体权利的保护。因此，为进一步落实证券法的相关规定，维护证券交易结算系统安全运行，规范执法机关对证券和交易结算资金的冻结行为，2008年1月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证监会联合颁布了《关于查询、冻结、扣划证券和证券交易结算资金有关问题的通知》法发（2008）4号（以下简称联合通知），对人民法院、人民检察院、公安机关查询、冻结、扣划证券和证券交易结算资金以及登记结算机构、证券公司协助执行的有关问题进行了规范。联合通知第六条规定，为了保证清算交收的连续进行，人民法院、人民检察院、公安机关对于证券登记结算机构依法按照业务规则收取并存放于专门账户内的交易结算资金，不得冻结、扣划。包括：1、证券登记结算机构设立的资金集中交收账户、专用清偿账户内的资金；2、证券登记结算机构依法收取的结算风险基金和结算互保金；3、证券登记结算机构在银行开设的结算备付金专用存款账户和新股发行验资专户内和为新股发行网下申购配售对象开立的资金账户内的资金；4、证券公司在证券登记结算机构开设的客户资金交收账户内的资金；5、证券公司在证券登记结算机构开设的自营资金交收账户内最低限额自营结算备付金及根据成交结果确定的应付资金。同时，对于证券登记结算机构按照业务规则收取的各类交收担保物，在交收程序完成之前不得冻结、扣划。下面我们分两种情况，进行说明。
1、自营结算备付金不得冻结扣划
资金交收账户是结算参与人向登记结算机构申请开立的用于资金交收的结算账户，其设立的目的是方便登记结算机构在其与结算参与人之间进行结算资金的划付，证券公司存放在资金交收账户内的资金统称结算备付金。②同时经营自营业务和经纪业务的结算参与人，还要分别设立自营资金交收账户和客户资金交收账户，其内存放的资金也分别称之为自营结算备付金和客户结算备付金。对于客户结算备付金来说，一方面由于其是为防范结算风险而设，不能冻结、扣划；另一方面，客户资金交收账户是证券公司在登记结算机构为其所有客户开立的总账户，其下并没有按照不同的客户设立不同的子科目，货币资金作为种类物，一旦进入总账户，则登记结算机构无法区分具体客户的结算备付金份额。因此，无法协助人民法院冻结、扣划。而证券公司自营备付金因其专属于证券公司所有，所以实际上是可以区分的财产。联合通知最终采用了“双重保护”观点，即证券公司在证券登记结算机构开设的自营资金交收账户内的最低限额自营结算备付金和根据成交结果确定的应付资金均不得冻结扣划。
2、已成交未交收证券资金“有条件”豁免
客户资金账户内资金，有一部分是已经成交但尚未进行交收的资金，也就是投资者的应付资金，对这部分财产能否冻结、扣划。最高法院参与联合通知起草的法官认为，证券结算实行货银对付和足额交付原则，并且证券交易是不可逆的，一旦交易成功，登记结算机构就负有无条件付款的义务，如果执法机关对成交结果范围内的资金冻结或者扣划，经过证券交易所撮合成功的证券交易的链条便会中断，这将会导致结算系统风险。因此，可以设计一种折中体制，就是在执法机关冻结后，证券公司受理冻结之前已经撮合成功的交易仍然可以进行正常交收，但是按照冻结、扣划的客观效力及于其替代物的执行法学原理，登记结算机构享有优先权的应付资金所对应的应收证券应该为冻结或者扣划的效力所及。证券公司作为这部分财产的协助执行义务机关也应当及时计算出同等数额的应收证券交执法机关冻结或者扣划。当然，执法机关在冻结或者扣划的法律文书中也应写明冻结或者扣划的效力及于替代的应收证券，作为协助冻结或者扣划的执行依据。③这样既避免了证券结算风险，又能满足执法实践的需要。
同时，结合联合通知的规定，我们可以看出，1、对在证券登记结算机构及在证券公司存放的被执行人的资金进行冻结和扣划时，人民法院应非常慎重，对联合通知中所规定的前述五种资金，均不得冻结和扣划。2、上述资金执行的法律适用问题，最高人民法院分别于1997年12月以法发（1997）27号、1998年7月以法明传（1998）213号、2004年11月以法（2004）239号文件进行了规范，说明最高法院对此问题的慎重和重视。但根据后法优于前法的原则，自2008年3月1日起，对上述资金的执行，应当适用联合通知的具体规定。3、对证券公司在银行等金融机构开立的自营资金账户内的资金可以冻结、扣划。4、对资金的冻结和续冻期限最长六个月，但仅适用于联合通知中所规定的五种资金。这和此前最高人民法院有关司法解释规定续冻时分别不得超过三个月的期限有了明显的区别。这是因为，在续冻期限上，由于最高人民检察院和公安部强调刑事侦查程序的特殊性，经协商，联合通知最终确定为每次冻结和续冻的期限不得超过六个月。
（二）被执行人为金融机构的，对其交存在人民银行的“二金”，即存款准备金和备付金，人民法院不得冻结和扣划。
商业银行法第三十二条规定，商业银行应当按照中国人民银行的规定，向中国人民银行交存存款准备金，留足备付金。它是金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而向中央银行即中国人民银行交存的资金。只要有存款业务，就必须按存款比例提留和交存“二金”。其作用是为了限制金融机构信贷扩张，增强中央银行宏观调控货币供应量的能力，保证金融机构存款的支付。既是保护存款人和客户利益的需要，还具有化解和防范金融风险的功能。因此，是有特定用途的专项资金，不得冻结和扣划。但对其在人民银行交存的，除“二金”以外的其他存款可以冻结、扣划，执行规定第34条对此作出了规定。为维护法律的严肃性，金融机构作为被执行人时，应当自觉主动履行生效法律文书所确定的义务。对其分支机构作为被执行人无力承担责任的，实行逐级履行制，④并给予15日的自动履行期。逾期，逐级变更其上级为被执行人，直至其总行、总公司。
（三）对于企事业单位、机关在金融机构设立的党组织的党费、工会经费账户内的经费资金，人民法院不得冻结和扣划。
企事业单位、机关党组织的党费是每个党员按月工资比例向党组织缴纳的用于党组织活动的经费。党费由党委组织部门代党委统一管理，专款专用，不属于被执行人的责任财产。工会法规定，工会经费包括工会会员缴纳的会费，建立工会的企事业单位、机关向工会拨付的经费，以及工会所属的企事业单位上缴的收入和政府的补贴等。工会经费要按比例逐月向地方各级总工会和全国总工会拨交。工会的经费一经拨交，所有权随之转移。工会经费集中账户，与企业经营资金无关，专门用于工会经费的集中与分配，且该经费不能开支或挪用。因此，人民法院在执行案件中，不应将党费及工会经费作为被执行人的财产，进行冻结和扣划。此在最高人民法院1997年5月法复（1997）6号给山东高级法院的批复及2005年11月法（2005）209号通知中作出了规定。
（四）对于粮棉油政策性收购资金，人民法院不宜冻结和扣划。
根据人民银行、财政部《粮棉油政策性收购资金供应和管理规定》的规定，该资金适用于国家和地方专项储备的粮食、棉花、油料的收购、储备、调销资金和国家订购粮食、棉花的收购资金及财政补贴、政策性贷款和调销资金。农业是国民经济的基础产业，而农产品的供应与保障直接关系到公民的生活与质量。粮棉油既是公民生产和生活的最基本保障，又关系到社会的稳定与和谐。粮棉油作为农产品的基本原料和半成品，在其进入公民的日常生活前，一般经过种植、收购、运输、加工等环节。因此，从执行理论与实践来讲，用于粮棉油的政策性收购资金，也属于专向资金，具有专门用途。因此，同样不宜冻结和扣划。此在最高人民法院2000年11月法（2000）164号通知中作出了规定。
（五）对于国有企业下岗职工基本生活保障资金，人民法院不得冻结和扣划。
国有企业下岗职工基本生活保障资金是采取企业、社会、财政各自承担三分之一的办法筹集的，由企业再就业服务中心设立专户管理，专项用于保障下岗职工基本生活，具有专项资金性质，不能与企业的其他财产等同对待。人民法院在执行案件时，如果冻结、扣划此资金，将不利于社会稳定。因此，不得将该项存于企业再就业服务中心的专项资金作为企业财产处理，并不得冻结和扣划该项资金。此在最高人民法院1999年11月法（1999）228号通知中作出了规定。
（六）对于社会保险基金，人民法院不得冻结和扣划。
社会保险基金是由社会保险机构代参保人管理，并最终由参保人员享有的公共基金，不属于社会保险机构所有。社会保险机构对该项资金设立专户管理，专款专用，专项用于保障企业退休职工、失业人员的基本生活需要，系专项资金。因此，人民法院在执行案件时，不得冻结和扣划该项资金。此在最高人民法院2000年2月法（2000）19号通知中作出了规定。
（七）对于旅行社质量保证金，可有条件的冻结和扣划。
旅行社质量保证金设立的目的是为了方便旅游行政管理机关对旅游企业进行行业管理，保证旅游消费者的合法权益及时得到保护，也是有特定用途的专项资金。依据最高人民法院2001年1月法（2001）1号通知的规定，人民法院在执行案件时，遇有下列情形而旅行社不承担或无力承担赔偿责任的，可以执行其质量保证金：1、旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准而造成旅游者的经济权益损失；2、旅行社的服务未达到国家或行业规定的标准而造成旅游者的经济权益损失；3、旅行社破产后造成旅游者预交的旅行费损失；4、人民法院判决、裁定及其他法律文书认定的旅行社损害旅游者合法权益的情形。除前述情形外，不得冻结和扣划旅行社质量保证金。同时，执行涉及旅行社的经济赔偿案件时，不得从旅游行政管理部门的行政经费账户上扣划行政经费资金。
在综合上述理论观点和法律规范的基础上，笔者将冻结、扣划存款的法律适用问题归纳如下：1、在执行金钱债权案件中，对于被执行人在金融机构的存款，人民法院不但可以依法冻结，而且可以直接扣划。2、对于有专项用途且存放于专用存款账户内的资金，如证券交易结算备付金、银行存款准备金等上述七大类专项资金，则应区分不同情况，适用不同的法律予以执行。司法实践中，我们常常遇到这样的问题，即人民法院依法冻结了被执行人存放于一般存款账户内的资金，被执行人就此提出异议，认为被冻结的资金系专项资金，请求解除冻结措施，这便引出了下一个问题。
联系客服
