孙锡良：政府须将“一号文件”落实成“一号工程”
中央政府连续八年把“一号文件”集焦于三农，2011年又更进一步明确到农田水利建设，这不能不说是一个好的出发点，但要把中央的好政策做成大好事则还有很多的工作要做，“一号文件”要变成“一号工程”，政府管理者就务必要深入到基层，尤其是要理论联系实际，不坚持群众路线，投入千万亿金钱也建不好人民满意的水利，在艰苦落后的年代，为什么用短短的十年时间建成了中国历史上最大规模和最可靠的水利工程？根本原因就是路线正确——服务人民，依靠人民。
近十多年来，中国一出水灾就是“百年一遇”，一出旱灾又是“百年一遇”，有些地方的水灾已经上升到“千年一遇”了，会不会某年又爆出个“万年一遇”？那么多的“百年一遇”总是光顾中国，我们不能仅仅只想到拔钱，有钱当然是好事，但更要动脑筋制定兴修水利的好政策。水利是农业的命根子，农业是中国人的命根子，水利建设如果出现大的失误，阉割的是绝大多数中国人的命根子！
最近，我到农村各地走访发现，农民常讲一句话：现在中央只知道拔钱，不知道钱用没用在水利建设上，用了多少更不知道。中央的水利建设资金被各级政府层层打折扣，越到下面，折扣越多，最后滚入到工程上的款额就很少了，豆腐渣工程比比皆是。近几年，巨额的水利建设资金没有让水利工程富足，而让部分地方官员富足了，这些现象必须引起中央高度重视，否则，“民心工程”很可能演变成“失民心工程”。现阶段党和政府务必要在以下几个方面做一些更为扎实的工作：
第一，《水利法》必须重新修订。
现行的《水利法》已经不适合中国的现实国情，必须尽快进行修订，修订《水利法》需要把握的三个要点（不谈细则）：
首先必须加大破坏水利设施的刑事究责力度。为什么近三十几年在有法可依的情况下，水利设施仍然遭受如此严重的破坏和损毁？很大原因在于“柔性法制”的负作用，对于事关农业大计和人类生存大计的水利工程应当制定“苛责法”，而不是“温柔法”。
其次要加大对法人主体的刑事处罚力度和民事处罚力度。近几十年来，法人主体成为破坏水利设施的最大主体，也可以说是水利工程致命性破坏的元凶，在“经济挂帅”的大旗子指导下，一些法人主体为所欲为，事后也不用承担损毁责任，更不用为此而坐牢，一些所谓的“重大项目”更是不把水利设施看在眼里，“法人不坐牢”是遏制不住他们的欲望的。
第三要加大对主管部门赎职罪的惩处。多年来，部分官员，“睁一只眼闭一只眼”也是水利设施反复遭受破坏的重要原因之一，到目前为止，中国还没有产生一起因为水利设施监管不力受赎职罪指控的官员落马案例。主管部门必须与承建方一起对水利工程的建设、维护和管理负长期责任，不能一修了之，更不能把建设资金一花了之。
第二，开展全国水系相贯性清理工作。
中国河流，按照水系分，主要有珠江、长江、黄河、淮河、辽河、海河和松花江七大水系； 与七大水系相关的江河湖泊星罗棋布，水系之间的关系十分科学和微妙，气候的变化与水系的变化是有紧密联系的，干旱也好，洪灾也罢，没有一种自然灾害离得开水系的相贯性，各大主水系与各大支流水系必须保持其天然的连通性，才能保证气候正常及水系的正常流动，任何人为切断各水系联络通道的作法都会产生致命的生态灾难。
近几十年来，中国各大水系都不同程度地受到了破坏，有些水系无论是从与其它水系的沟通上还是与水系支流的连结上都出了问题，水系的源头有消亡的危险，不抓紧清理七大水系的自然状态及变化情况，不但无法承受水旱灾的侵袭，还会导致更多更可怕的地质灾难。
水利主管部门，不要只习惯于从水利中要效益，水电部门也不能只盯着利润，水电站和水库的规划一定要把水系的原始生态摆在第一位，类似于“三峡水电站”这样的大项目一定不要再盲目上马，在“十二五规划”中必须严格限制拦河筑坝的工程，尤其是主要内河、内湖要坚决不允许新的筑坝行为，在同一地区，“部分河流水旱，部分河流断流”的情况并行存在，说明水系相贯性出了大问题，地区之间各自为政的局面最后害的是整个中国。
第三，水利工程必须以县（市）为执行主体，开展系统性建设和管理。
新中国成立以后，开展了蓬蓬勃勃地大修水利建设高潮，为农业生产和人民生活奠定了坚实的基础，为后来几十年的农业经济大发展作出了重大贡献，包括水库建设和基本水利建设都是以县（市）是执行主体的，这种安排非常具有科学性，也非常具有可操作性，最大的好处还在于整个水利建设形成了以县市为主体的系统工程，不是以村为单位的离散型工程，县市之间的连接基本上由省、部来串联，中国的水利网络整体上讲是互联互通的，没有出现大的缺口。
近几十年，由于国民经济的重心转向非农领域，农业水利设施建设和管理都缺乏系统性和科学性，建设资金安排不少，但是，工程质量和数量却严重落后于农业发展的需要，更为要命的是：原本完善的水利工程及设施也遭到严重破坏，无论是从县市级来看，还是从乡材级来看，水利网络完全不复存在，水利工程完全呈现“点状分布”，彼此之间缺乏相应对接和相互补充，根本无法应对大的旱灾和大的洪灾，每年国家新投入的水利建设资金也存在大面积空转的情况，县市级政府只负责拔钱，只负责验收，不搞整体规划，偶尔搞一点规划也是面子工程，根本就没有站在“全国一盘大棋、全县一盘中棋、各村一盘小棋”的高度系统地安排项目及资金。
县市级政府到底要怎样规划和安排水利建设？规划、安排和管理水利工程，决不是只向上面要钱向下面分钱的问题，而是要作为全县市的水利责任主体出现，我认为县市级政府至少要做到以下几项事情：
1、必须掌握全县水利网络的完整性和安全性。
2、必须制定县域水利建设和村级水利建设的年度计划，水利建设不是由村长拍脑袋的结果，而是按规划执行的任务。
3、水利建设和管理资金必须呆在财政局，项目建设和管理费用不能由村级干部决定，所有费用的支出由招标单位或集体按项目执行过程合同书到财政局结算，如果是由村民承包建设的水利工程也要由村委会和村民代表与县主管部门订立建设承包合同，项目验收后由村集体与县财政局（或镇财政所）结算。资金只与项目合同挂钩，不与干部挂钩，资金绝不进村，只进专门户头。中央拔付的水利建设资金，谁打折扣治谁的罪。
4、水利建设工程验收不能一验了之，除了正常按合同验收之外，每个工程项目，不管是大还是小，都要就地树立“工程验收细则报告标志牌”，标志牌上必须清楚地记述项目要求、监督机构和监督人员、验收机构和验收人员，供当地农民长期监督，也为日后人民群众举报工程违规提供方便，是防止豆腐渣工程的有效方法之一，乡镇驻村干部要对水利工程款及质量负领导责任。
第四，农民必须参与周期性水利建设。
什么是周期性水利建设？简单讲就是中小水利建设，是与农业密切相关的初级水利工程（包括中小型水库），这些工程需要定期维护、清草、清淤、整固。
中国的水利建设队伍大体经历了两个阶段，前三十年基本以人力建设为主，后三十年基本没有搞过系统性水利建设，零星项目多以机械化为主，而能够承包上这些项目的商人并非是一般农民，即便是象长江大堤这样的事关亿万人民安全的大项目都能够出现豆腐渣工程，可见，机械化也并非比人力更加可靠，从生产力的角度来看，只不过是商人赚钱的速度更快罢了，中小型水利工程到底是人力好还是机械化好，我想不能一概而定，我个人主张中小型水利工程采取“人工+机械”相结合的方式更好，既不需要千军万马，也不完全依靠机械主义，这样考虑至少有几个好处：
1、对于事关农民自身利益的中小型水利工程而言，当地的农民对工程的性质和工程的合理性比任何商人都清楚，他们是未来依靠工程生存的对象，只有他们才最关心工程的科学性和合理性，只有他们才明白修好工程的关键所在，地地道道的农民有时比水利博士还管用，他们对于当地的历史水文历史非常清楚，也对当地农业之于水利设施的需要十分熟悉，所以，农民成为水利工程的建设者更加有利于保证工程的实践价值。
2、更加有利于国家对农民的转移支付。目前，一部分农民脱离农村在外务工，一部分农民在家务农，务农通常会有农闲时节，在这个时期，农民往往缺少收入来源，外出打工又无法找到临时单位，如果能够在枯水期，将闲时的农民集中起来搞水利建设，是一个非常美妙的安排，既搞了水利建设，又给农民创造了临时就业的机会，国家投入的水利建设资金变相成为了帮助农民的一个通道，尽量减少了建设资金在商人手上的巨额截流，于国于民是双赢。
3、农民参与水利建设可以倒逼上级主管部门覆行水利规划及监管职责。参与水利建设的群众越多，越容易找出水利系统中存在的问题，也越容易通过吸取人民智慧找到兴利除弊的办法，尤其是能够及时发现和修复水利隐患，现在，国家把农民置于水利工程的旁观者角色，没有调动农民的积极性，我认为，不管科技多发达，农民始终都应当是水利建设的主人翁和参与者，离开了农民，就不会有成功的水利。
水利建设乃千秋大业，任何时代都偏废不得，任何决策者都马虎不得，我们受到的惩罚已经够多了，我们吸取的教训也已经够深刻了，不能再分散地考虑中国水利事业的零碎问题了，要把全国水利当着一盘棋来下，才能保证农业这个命根子，才能保证中国不会年年出现“百年一遇”的尴尬局面。没有总体科学的规划，拔再多的钱也无法建设让人民满意的水利工程，“一号文件”要落实成“一号工程”，中央和地方各级政府需要考虑的问题还有很多很多，盲目建设只会造成资金浪费和民意离散，请有关部门尽快深入到农村中去，深入到水利建设实践中去。
孙锡良（转载须署名）2011年2月11日
