对无过错不处罚的误读

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行政处罚法（2021）第33条第2款：当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚（笔者注：前一句）。法律、行政法规另有规定的，从其规定（笔者注：后一句）。

有观点认为，处罚法规定了无过错不处罚，因此，在新处罚法实施后，如果当事人有证据足以证明没有主观过错，那么处罚机关应当适用处罚法规定的这个原则，对当事人不予处罚。

笔者认为，上述理解是误读。比如，目前农业执法中，如果当事人有证据足以证明当事人没有主观过错，是不是应当或者可以不予处罚？笔者理解：此时，处罚机关仍然应当对当事人予以处罚；不能适用处罚法第33条第2项前一句的规定决定对当事人不予处罚。因为目前，根据农业执法领域的法律、行政法规关于处罚的具体规定，对某个违法行为实施处罚，不考虑当事人主观是否有过错。这时，需要适用处罚法第33条第2项后一句的规定，以及农业领域实体法的具体处罚规定。

举个农药经营者经营劣质农药的例子。《农药管理条例》第五十六条规定，“农药经营者经营劣质农药的，由县级以上地方人民政府农业主管部门责令停止经营，没收违法所得、违法经营的农药和用于违法经营的工具、设备等，违法经营的农药货值金额不足1万元的，并处2000元以上2万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额2倍以上5倍以下罚款；情节严重的，由发证机关吊销农药经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这个条文规定，以及《农药管理条例》未将主观过错设定为处罚构成要件的规定，就是处罚法第33条第2项后一句的规定中的“行政法规另有规定”。根据该条文及《农药管理条例》规定，当事人是否有主观过错，不属于处罚构成要件。也就是说，在这个案件中，无论当事人是否有过错，处罚机关都应当予以处罚。除农药领域外，目前农业执法领域的其他法律、行政法规规定也是这样：对某个违法行为实施处罚，不考虑主观是否有过错。

当然，符合其他不予处罚条件的，按照其他规定不予处罚，比如第33条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。

笔者认为，行政处罚法第33条第2款的规定，前一句说的是“无过错不处罚”，后一句说的是：可以实行过错责任（无过错不处罚），也可以实行无过错责任（无过错也要处罚），具体怎么实施要依据单行法律行政法规的具体规定。分析如下：

第一，处罚法主张行政处罚实施过错责任原则。原则上，违法行为人有过错的，才处罚，没有过错的，不处罚。但是要注意，这只是原则，而不是在所有的行政执法领域一概适用或直接适用。用不用这个原则，取决于其他法律、行政法规的具体规定。

第二，适用过错原则时，对行为人是否有过错的认定，实施“推定”。违法行为发生后，处罚机关首先推定行为人有过错。如果当事人不主张或者不证明自己没有主观过错，那么处罚机关就径直认定当事人有过错，并实施处罚。这是对第一层意思的补充。

第三，“法律、行政法规另有规定的，从其规定”。这一层意思非常重要，或者说更重要。第一、第二层意思，是原则。第三层是例外，例外的结果，是不同的领域可能会有不同的规定。某领域的法律或行政法规，其处罚条文具体怎么规定，就怎么执行。以农业领域为例，目前的处罚条文中，没有出现无故意或过失不予处罚的规定。即，农业领域的行政处罚在处罚法修改之前，实施的是无过错责任原则，在处罚法修改之后，实施的仍然是无过错责任原则（除非，以后将处罚条文修改为过错责任原则）。

有同事指出，那农业行政处罚程序规定（2021）第四十九条第四项规定的实践意义在哪儿？农业行政处罚程序规定（2021）第四十九条第四项：农业行政执法人员在调查结束后，应当根据不同情形提出如下处理建议，并制作案件处理意见书，报请农业行政处罚机关负责人审查：（四）当事人有证据足以证明没有主观过错的，建议不予行政处罚，但法律、行政法规另有规定的除外。笔者理解，上述规定的实践意义，在于以后，而不是现在，现在用不上。比如农产品质量安全法正在修订，该法修订后，或许会出现无主观故意或过失不予处罚的条文。《食品安全法》（2021）第122、124条，明确规定了“明知”作为处罚要件，修订后的农产品质量安全法可能对照进行修改，并明确哪些违法行为需要当事人明知才能处罚。