学习交流•行政法规立法权的由来

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 行政法规立法权的由来

初丛伟

 

本文仅为作者个人观点。

我国宪法第58条规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，但现实是由国务院制定的行政法规大量存在，数量为法律数量的3倍左右，在法律体系中起着承上启下的作用。行政法规在法的形式或渊源中处于低于宪法、法律而高于一般地方性法规的地位，其效力可以及于全国，有了行政法规，宪法和法律的原则和精神就能具体化，就能更好地、有效地实现。行政法规又是联结地方性法规与宪法和法律的重要纽带，地方性法规的制定不得与行政法规相抵触，也就进一步保证了宪法、法律得以实施。另一方面，行政法规调整的社会关系和规定的事项，远比全国人大及其常委会的法律调整的社会关系和规定的事项广泛、具体，国家和社会生活中的经济、政治、教育、科学、文化、体育以及其他方面的社会关系和事项，只要不是带根本性的或相当重要一定要由宪法和法律调整的，行政法规都可以调整。

行政机关立法的实践在各国普遍存在，有的国家行政机关的立法权全部来自立法机关的授权，有的国家行政机关的立法权部分来自宪法的授权，部分来自立法机关授权。

学术界对国务院行使立法权有两种意见，一是“职权说”，认为法定的行政机关除了根据宪法和法律授权制定行政法规外，在宪法和法律赋予的职权范围内，根据实际需要，也可以制定行政法规，认为制定行政法规是行政机关行使行政管理职权的形式之一，行政机关在其职权范围内，凡法律未曾禁止的，或者不属于法律明确列举的调整事项，可以通过制定行政法规来履行职权。另一种是“依据说”，即行政机关制定行政法规，应遵守宪法和有关法律的要求，即应有直接的“根据”，具体的授权，认为制定行政法规不是行政机关固有的权力，也不是行政机关行使职权的形式。

立法法针对实践中提出的问题，以宪法为根据，对行政法规的立法权限作了进一步的明确和界定。这种进一步的划分，可以说既没有完全按照“职权说”的观点进行细化，也没有完全按照“依据说”的观点详细界定。因为从实际情况来看，“职权说”的观点失之过宽，把行政机关的管理职权不加分析，全部当成行政法规的权限范围，混淆了行政权和立法权的性质，从长远来看，并不利于法制建设。而“依据说”又失之过窄，难以适应改革开放形势的客观需要，不利于调动行政立法的积极性，充分发挥行政立法的优势。行政立法的优势之一就是能及时应对社会生活中出现的新情况和新问题，而这时往往并没有具体法律的授权依据。如某些制定法律的条件不成熟、来不及制定法律或者需要通过制定行政法规积累经验的具体行政管理事项，如果过于强调必须有授权或者法律依据才能制定行政法规，就有可能贻误立法时机。