民航安全是机场声誉的基础，是发展的保证，亦是国际民航组织（ICAO）赋予各地机场的首要任务。澳门作为“世界旅游休闲中心”，随着本地经济、旅游的稳健发展，航空运输量持续上升，航空安全可谓重中之重。

　　航空保安是民航安全工作的重要组成部分。就民航业而言，航空保安无小事，民航工作的一个小小失误，都有可能导致危机的发生，甚至造成严重的生命财产损失，给整个社会带来不安定的负面影响，是不容忽视的一环。为了保证机场运作环境、飞行安全、机组资源、机务维修和空中交通管理，国际民航组织（ICAO）倡导的危机管理模式和相应的人力资源分配的问题研究，便成为一个国际化机场维护自身品牌最为关键的安全保障核心。

　　从公共危机管理的角度来看，政府危机管理组织通过对危机信息的预测、计划、组织、领导、控制等职能过程，在社会公众及各非政府组织的协助下，达到最大限度地降低危机对社会或民航企业的伤害，保障民航系统正常运行。

　　一般而言，危机管理组织具有以下特征：一是系统化，即危机管理组织是一个完整的系统，从而做到系统思考、系统管理；二是专业化，即在不同类型的危机发生时，对其管理处置应该更加专业、科学；三是规范化，即在危机管理过程中为了确保将危害降到最低限度，必须做到内外信息畅通无阻、因果权衡得当、人员职责明确、组织运行顺畅；四是结构扁平化和弹性化，即为了减少层级指挥之间的耗费和偏差，尽量减少组织结构层次，并在必要时允许越级汇报和指挥；第五是精细化，即落实管理责任，将管理责任具体化、明确化，要求每一个管理者都要到位、尽职，把每天工作做到位，并对当天的情况进行反复检查，发现问题及时纠正，及时处理等等。

　　在对危机管理职能的探索中，不同的危机管理组织模式赋予其组织不同的职能，比较有代表性的有SEMS模式、ICS模式和CMSS模式。

　　ICS模式即事故控制系统，倡导扁平化管理，直接由指挥官负责四个部门。这四个部门也就是这个危机管理组织所应承担的职能，包括情报计划部、操作部、后勤部和行政部。诞生于美国加利福尼亚州的SEMS模式将危机管理组织系统分为五个层次，分别是：现场管理团队负责紧急决策；危机发生地政府负责辖区内的协调管理工作；当地政府的上级机构负责指导和资源调配；大区域负责资源整合和总体协调；州负责维护以健康有利的大环境。罗布特·希斯提出了CMSS模式，分别由管理联络部、信息整理部、公众和媒体部、咨询形象管理部、指挥协调部和战术反应部组成，分别负责相关事宜。

　　虽然各种危机管理组织模式不同，但是我们可以看出，这些模式中对危机管理组织所应承担的职责的看法是大概一致的：一个完善的危机管理组织必须承担起信息数据收集、决策指挥、实际操作，以及对外沟通交流等职能。笔者将集中以国际民航组织（ICAO）倡导的航空保安管理体系（SEMS）的威胁评估和风险管理模式，同时结合民航危机管理、政府公共危机管理和人力资源战略管理等进行综合研究，并提出本地区可行的民航安全管理政策措施和若干立法建议，主要目的是为本地民航安全管理探索一条通往国际平台的道路，希望特区政府完善本地区民航安全管理的机制与促进立法保障。

　　一、民航危机管理模式：威胁评估和风险管理

　　威胁评估和风险管理是国际民航组织倡导的航空保安管理体系（SEMS）的核心内容。安全的定义一般可被界定为：“安全是一种状态，通过持续的危险源识别和风险管理过程，将人员伤害和财产损失的风险降至并保持在可接受的水平或以下”。然而，百分之百的安全是不可能达到或者是谁都不能够保证的，即使采取了预防措施，还有可能出现失效。因此，只能够在一个内在安全的体系中，控制风险或者差错达到可以接受的水平。

　　由此可见，实现预防性的安全保卫，必须在对信息情报分析的基础之上，对民用航空面临的威胁进行评估，结合内部危险的分析，作出综合的风险评价。以此作为基础，采取风险缓解措施，使航空保安风险持续保持在较低的水平上。并强调“风险分析和控制”，将安全工作的重点放在查找造成重大风险的危险源上，构建风险识别、评估、应对、控制、备案的程序，改善危险和差错信息的沟通渠道，有利于更加合理地分配资源，及时采取预防措施，防范潜在差错，确保差错不会导致事故发生，从而实现了安全工作从被动和事后向主动和事前的转变。成都航空学院http://www.cd-hk.net/

　　国际民航公约附件17《保安》（以下简称为“附件17”）就要求各缔约国经常审查本国境内对民航运作的威胁程度，并相应调整其国家或地区民航保安计划的有关内容。这项规定涉及两个概念：威胁评估和危机管理，两者构成对民航的威胁作出可行且成本效益高的保安应对基础。

　　也许国际民航保安专业人士早已认识到，增加执行与较高威胁程度相称的预防措施需要有相关费用，对于国家、地区或航空当局可能成为沉重的财政负担。因此，防御部署在有需要时才采用，而非所有时间都采用，这样才是最有效的。

　　“附件17”所述标准包括一套基准预防性保安措施，各缔约国不管威胁环境对民航运行影响如何，均应在国际机场同样实施这套措施。尽管作出这些安排是为了保证国际航空机场实行统一的最低标准，但对于威胁情况可能的变化，却没有特定的标准。有些国家采取另外的保安措施，来应付更大的威胁，但实施起来时可往往能发现难以维持，尤其是这些外加的措施并非针对特定威胁而制定。因此，一旦某个国家或地区适当评估了其境内的威胁的性质和水平，就可在机场和运输承运人采用适当的加强性措施。

　　缔约国利用危机管理方法可从中获益，藉此贯彻加强的措施，防止针对机场或航空公司运营的非法行为，至少减轻非法行为引起的后果。更为明显的益处，则包括物力、人力的最佳分配，以及增强公众对来往该国乘机安全的信心。

　　为了鼓励所有缔约国始终一贯的做法，国际民航组织拟定了下文所述的危机管理示例，供缔约国使用或根据需要适当采用，协助应对威胁增大的情况。

　　一般而言，危机管理的计算方法提供三种威胁情况阶段的标准：

　　a）一级（初级）：威胁程度低，没有可证实的资料指出任何航空器经营人或机场会受到袭击，有可能由于内乱、劳工纠纷或反政府活动而造成非法干扰；

　　b）二级（中级）：情报指出“有可能”一个或以上的航空器经营人或机场会受到袭击；

　　c）三级（高级）：情报指出一个或以上的航空器经营人或机场为指定袭击目标。

　　另外，在拟定对策时，建议考虑以下行动：

　　a）根据有效的威胁评估，评定经营人或机场受到威胁的性质及程度；

　　b）确定威胁情况提高的时间；

　　c）熟悉受影响设施的设计及运作；

　　d）清点现有的人员及设备；

　　e）检讨现有的保安措施；

　　f）评估航班及旅客的数量、行李量及货运需要加强保安检查程序。

　　总括来说，威胁评估方法和危机管理法运用三大保安原则：识别、贯彻和维持。进行威胁评估时，主要应用第一条原则，即识别；而第二、第三条原则，即贯彻和维持在危机管理过程中起重大作用。

　　任何保安对策的主要目的都是预防。因此，完成对民航威胁进行识别的第一步后，下一个任务就是设计与威胁相应的适当保安应对办法。这一任务使用“贯彻”原则。举例来说，如果企图干扰民航的潜在犯罪者有足够的信息、时间及机会的话，就可能会破坏保安系统；那合乎逻辑的目标，是防止罪犯者进行非法干扰的行为。因此，重要的是考虑采取适当的保安预防措施。这一运作干预导致“维持”的第三原则，可描述为一缔约国有政治意志并有能力维持适当可靠的保安措施。没有对“维持”有效的航空保安措施的承诺，其它原则的效力随即缩小。当采取步骤阻止针对机场和航空公司运营的非法干扰行为和其它犯罪活动时，必须通过官方质量控制计划中规定的检查、审计和调查手段，评估保安措施的持久性。

　　二、民航危机管理组织的人员配置

　　根据国际民航组织（ICAO）的安保政策建议，一个国家或地区的民航危机管理组织所承担的职能当中的人力资源分配应包括决策领导机构、抢险处置队伍、技术专家支持、后勤保障人员和媒体公关人员等五大领域范畴的人员，并不时检讨组织当中人员配置的合理性和有效性。

　　2.1决策领导机构

　　危机发生时整个行业和社会都会处于混乱之中，在紧急关头，决策领导机构就是危机管理组织的核心组成部分，一般由危机发生地或发生组织的组织高层领导人员组成，需要统观全局，并因时制宜地做出相应决策。由于危机的发生一般具有时间的紧迫性、信息量的缺乏性、可供利用资源的稀缺性，以及程序的非常规性等特点，因此，危机管理过程中的决策也具有非常态的特征：要求决策人员必须在资源有限、时间紧迫、压力增大、信息不够充分甚至不太精确的情况下迅速作出决定，如制定救援方案、调配人力、物力资源赶赴现场、向上级单位和兄弟单位借调资源设备等。要求在最短的时间内尽可能地控制危机的蔓延，将受害范围缩减到最小。如果决策领导机构在危机来临时不够冷静，不能沉着应对或者逃避不能承担应有的责任，那么整个局面将陷入更加混乱的状态。因此，“沉着冷静，勇于担责”是危机领导机构中领导人最应具备的素质。紧急关头需要危机领导人发挥领导的表率作用，但不等于危机领导人过于自负不听团队其他成员的意见。任何管理上的成功，只靠一个人是不可能达致的。负责危机处理的领导人，应当在听取危机管理团队成员的意见上果断作出决策。这就要求决策领导机构人员必须要有较强的工作能力，包括分析、判断、概括的能力，决策、组织、指挥和控制力，以及知人善任。他们还是应具备较强的心理素质，即抗压能力强、有专业知识、有主见、有毅力等；较强的人际交往能力，即人脉，在危机紧急关头能够上下周旋，能够协调各类利益相关者的关系、能迅速取得外界帮助及舆论支持。决策者必须要有较高的政治思想素质，在做决策的过程中做到以人为本、大局为重。此外，要确保领导决策的权威性，须防止出现多头领导导致管理混乱。

　　2.2抢险处置队伍

　　在危机管理中，抢险处置队伍是挽救损失的直接保障，承担着包括切断危机源、组织搜救人员、转移群众和物资、现场分配救援设施等职责。根据它的职责要求和覆盖面广、任务重等特点，抢险处置队伍一般由受过一定专业训练或了解相关危机应对措施的人员组成，如消防人员等。抢险处置的过程中，应该本着“以人为本”的原则，先救人、后救物。

　　在较大型的危机管理中，一般抢险处置队伍会根据远近分批次到达危机现场。最先到达现场的抢险处置队伍应该尽快切断危机源，如火灾中的着火点、放射性矿物质等。在无法立即切断危机源的现场，如火灾、空难等危机中，也应该尽可能地减少发生二次危害。如大火发生后，应将机场附近有可能引起进一步爆炸的物体进行转移。在切断危机源的同时，还需要尽快实施救助和搜寻工作，以确保将损害降到最低限度。

　　2.3技术专家支持

　　技术专家支持，是危机管理组织中能够在极短时间内奔赴危机事件第一线，参与危机情报、信息搜集、危机甄别、形势分析等正确决策，以及正确施救、正确切断危机源的智力后盾。特警部队、反恐专家、谈判专家、消防专家、医疗专家、建筑设计师等各类专业人员，都是危机管理组织中技术专家支持的组成要素。各类技术专家在各自的领域凭借专业技能和知识，在不同的危机发生时，起到参谋和指导作用，全力协助决策领导机构，更合理地制定行之有效的危机处理方案和危机处理应对措施；在短时间内，使危机爆发机构化险为夷、转“危”为“安”、转“危”为“机”。在危机发生时或发生前，应该尽可能地将相关技术专家联系到现场，作现场专业技术指导。如因时间的紧迫或交通的阻断，实在不能现场指导的，也应通过各类通信手段予以实时指导，避免错误决策导致伤害进一步扩大化。

　　2.4后勤保障人员

　　“兵马未动，粮草先行”，是自古以来用兵的老规矩。民航危机给社会、人民生命、财产造成的损失，决不亚于一场低烈度的战争。而紧迫性和多变性，还有过之而无不及，为了打赢这场战争，必须有充足的物资储备。因此，危机管理中的后勤保障工作十分重要。后勤保障人员担任着发生灾难时的支持应对、现场物资补给、防止灾后次生危害等保障任务，一般由各种公共部门或社会组织人员组成，如医疗部门、交通部门、民政部门、航空食品、物业管理公司、电讯公司、保险公司，甚至各种非政府组织或社会团体等。特别是医疗部门和交通部门两大部门的配合，因应本澳路窄车多的特殊情况，如医护人员能畅通无阻地迅速抵达现场，并提供全面及时的医疗援助，能赶上救人最短暂、又最关键的“黄金时间”，能大大减轻危机发生后造成的伤亡。在国际上，就曾经有某国家的机场在民航危机发生后，因区内交通堵塞问题而延迟了救援行动，造成危机处理的彻底失败，尽管他们每年都有反复进行各种各样模拟的民航危机事件演习，却忘了实际救援行动中最重要的细节！所谓“生死只差一线”，可见危机处理的成败也只差一线，时间、反应和细节决定大局。由此可见，为了确保受灾旅客的人命财产尽快得到保障，相关的政府公共部门应全力配合危机管理组织的工作，积极参与救援行。此外，还要解除受灾群众的后顾之忧，如保障急救、康复医疗、食物用水、理赔、心理治疗等。

　　2.5媒体公关人员

　　公关危机处理，就是通过有组织、有步骤、合理适当的方式、方法的实施，使民航公关危机在尽可能短的时间内得到控制，把危机的损失或发生二次危机的可能性减到最小。因此，媒体公关人员成为了危机管理中的喉舌，作用不容忽视。一般由危机管理组织中的高层人员充当新闻发言人，或通过社会传媒说明，将危机发生的原因、所造成的危害程度、范围、发展趋势，危机管理工作的组织力量、计划部署、救援进展、以及受灾群众的伤亡情况、情绪反应、后勤保障到位情况等，及时客观地向社会公布出来。在信息化的时代，公众的知情权更应得到保障。举例来说，大众使用智能手机越来越普遍，目前先进的智能手机能在任何危机事件发生的一瞬间就发布到网络社交平台如讨论区、微博、微信、面书等等。目击事件发生的旅客，更可能在短短不到一分钟的时间内就会在网络发布事件。如果公众不能马上通过正常管道得到可靠消息，他们就会听信各种小道消息或传言，甚至有可能被恶意引导，造成社会心理恐慌，形成引起社会动乱的不稳定因素，甚至会导致危机事件发生截然不同的结果或二次危机事件。因此，在民航危机管理中，媒体公关人员所传播的信息，对满足信息需求、引导大众情绪、影响政府决策、重塑组织形象起到至关重要的作用。公关危机的处理应该注重以下几个方面：①转移或缩减危机的来源、范围和影响；②提高危机初始管理的地位；③改进对危机冲击的反应管理；④完善修复管理，以期迅速有效地减轻危机造成的损害。

　　三、民航危机管理组织的机制与立法问题对策

　　尽管民航危机过去在本澳的频发率不高，可是一旦发生，其破坏程度必大、影响范围必广。危机应对的确定性、应急性，决定了在危机应对系统内，须有一个覆盖全面、反应灵敏、检索方便、咨询及时的危机信息咨询机构。在咨询体制中，政府进行危机信息管理时，在民航行业应有一个信息网络，收集分散的各类信息，并把它们统一整理，向主管部门报告这套系统检测跟踪的各种动态。主管部门根据有关法规，统一行使危机状态的紧急处置权，制定出有效的危机处理方案；此外，应加强重大危机应对的法制与标准化建设。

　　中华人民共和国是国际民航组织（ICAO）最重要的缔约国之一。澳门自1999年回归后成为中华人民共和国的一个特别行政区，根据《澳门基本法》第一百一十七条规定：澳门特别行政区政府经中央人民政府具体授权可自行制定民用航空的各项管理制度；另外，《澳门基本法》第一百三十六条规定：澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以“中国澳门”的名义，单独地与世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。澳门回归后实施“一国两制”、“澳人治澳”及高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。因此，澳门特区政府应充分运用《澳门基本法》所赋予特区的权利及国家政策的优势，逐步推进并不断检视、完善当前的民航安全法规和管理体制法律体系。

　　从国际层面来看，在应对突发性灾害的时候，国家或地区立法起着相当重要的作用。一方面，立法保障了政府及各部门在紧急状态时期行使紧急权力，另一方面，立法制定相应的具体法律措施有利于具体应对各种突发性灾难。危机管理立法的基本精神是：在非常时期，政府的公权力和公民的权利关系可以暂时偏离法治的轨道。从社会的角度看，政府的公权力在任何时候都应该依法行使；但从政府的角度，个人权利应服从公众的整体利益和社会的公共利益。在危机事件发生后，政府有必要宣布本地区进入紧急状态，暂时限制公民个人的某些权利。为此，要建立健全的立法依据，制定一部应对危机、能够统领各单行法律的《民航紧急状态管理法》，规定重大危机的领导权力体系和应急管理准则，以及紧急状态下的政府立法权和特别行政权、重大危机信息通告与发布制度、应急预案启动标准、公民权利、义务与责任等。并以此为依据，制定相关配套规定和应急预案，把各种危机评估纳入制度化、法制化管理的轨道。最后，更应该对危机管理的立法进行规划与监督。有必要时，可在决策机构中设立一个专门委员会，对执法机构的组织职能、运作方式等进行定期评价，提出不断完善立法的各项建议，以保证民航管理活动的有效性。

　　四、小结

　　总的来说，在控制和隔离危机时，要确定工作优先次序，始终把对人的影响放在首位。危机进入紧急阶段后，整个事态发展过程无章可循，危机信息杂乱，组织决策者往往不能完全掌握相关信息。因此，要对工作优先次序进行选择，对危机中需要处理的各项事宜进行评估，以区分轻重缓急。做到从实际出发，保证重点，统筹兼顾，尽可能地收集各方面的危机信息，并迅速判断危机的主要影响因素，如：人、财、物、责任等，以便采取相应的措施。

　　安全是民航的生命线。民航危机管理不仅关系到民航行业形象，更关乎国家和地区居民财产和旅客生命的安危，是澳门构建未来的“世界旅游休闲中心”最重要的第一道防线，必须给予足够的重视。