The Realistic Predicament and Path Selection for Constructing the National Work Think Tank：Take Guangxi as an example
【作者简介】肖耀科，壮族，广西融安人，中央民族大学管理学院民族地区行政管理专业博士研究生。主要从事领导科学与艺术、民族理论与民族政策研究；张龙，壮族，广西贵港人，南宁职业技术学院办公室助理研究员。主要从事民族地区政府管理、民族地区教育管理研究。
【基金项目】本文系国家社会科学基金项目“边疆民族地区法治文化建设与边疆治理研究”阶段性成果；广西壮族自治区教育厅2016年度广西高校中青年教师基础能力提升项目“广西新型智库建设研究”阶段性成果。
【摘要】民族工作智库建设是民族事务治理体系与治理能力现代化的重要途径，是提升我国民族问题研究国际话语权的重要手段，也是提升民族工作智库专业化水平的迫切需要。目前，政府重视民族工作智库建设，积极推动智库建设；智库发展迅速，规模较大；研究成果丰富，智库初具影响力；智库注重交流，合作研发项目。但是，民族工作智库建设仍然面临政策影响渠道单一、社会智库发展较弱、智库独立性不足、研究质量有待提高的问题。民族工作智库建设的发展，既需要智库的自我精进，也需要智库发展环境的改善。
【关键词】民族工作；智库；广西
作为一个多民族国家，我国民族工作发挥着维系各民族和平共处、共同发展的重要作用。民族工作的好坏，又与民族工作者、研究者是否能够客观、深入地了解我国民族问题息息相关。总体来看，目前我国民族关系情况是好的，各民族的生活水平不断提高，各项事业不断推进。但是，民族工作也面临一些挑战，例如城市少数民族流动人口的服务与管理、边疆民族地区精准扶贫等，需要充分发挥各方面的力量和智慧，对这些问题进行深入研究，不断完善民族工作机制，提高民族工作水平。近年来，智库建设一直是学术界的热点话题之一。但是，关于民族工作智库建设这一议题还未引起学界足够的关注。民族工作智库能够发挥怎样的作用?目前民族工作智库建设的水平如何?民族工作智库建设面临哪些困难?这些问题仍有待研究和思考。因此，本文将以广西为例，探讨民族工作智库建设的意义，分析民族工作智库建设的现实困境，并提出民族工作智库建设的发展路径设想，为我国民族工作智库建设提供参考。
一、民族工作智库建设的意义
民族工作智库建设是民族事务治理体系与治理能力现代化的重要途径。在公共治理中，智库既是政府政策制定理念的主要来源，同时也扮演着政策实施过程的监督者、政策实施效果的评估者的角色。此外，智库还可以通过人才“旋转门”机制，为政府选拔和培养各专业领域的高端人才。民族事务治理体系与治理能力现代化，要求政府充分发挥民族事务治理中其他治理主体包括企业、社会组织、大众媒体以及公民的作用，通过平等协商与合作，共同处理民族事务。目前，民族事务日益纷繁复杂，民族工作任务艰巨，例如在广西，民族工作面临的挑战主要包括：以汉族聚居为主的东南地区与少数民族聚居为主的西北地区两者之间的经济发展差距不断增大；部分国有企业与少数民族自然资源利益共享存在矛盾，特别是水电站建设产生的移民安置和淹没区土地补偿问题；民族群体之间的山林、土地、水利、矿产、旅游资源等利益纠纷时有发生；少数民族服饰、山歌、语言、乐器等传统文化正面临着消亡的危机；边境地区走私、拐卖人口、贩枪贩毒等现象屡禁不止。要解决这些问题，单靠政府的力量是不够的，民族工作必须广泛地向社会各界、专家学者以及研究机构征询意见和建议，才能提高民族工作的科学性和实效性。作为专业从事研究分析和长期关注民族工作问题的机构，民族工作智库针对民族工作的新情况、新问题进行研究，评估政策的成效，分析问题背后的原因，判断问题的发展趋势，为政府的民族工作提供参考。
民族工作智库建设是提升我国民族问题研究国际话语权的重要手段。学术国际话语权体现的是一国的学术影响力，强大的学术国际话语权也有利于维护国家形象与国家利益。中国要提升学术国际话语权，必须加强塑造和参与竞争。与我国强大的经济实力相比，我国的学术国际话语权弱小，特别是社会科学在国际学术界一直默默无闻。在中国民族问题研究这一领域，中国民族问题的复杂性与特殊性，受到国外不少相关专家学者以及研究机构的关注。一些国外智库对中国民族问题进行了深入研究，尤其是关于新疆、西藏地区的民族问题研究，在国际学术界上具有较大影响力。例如，世界著名的美国东西方中心(East—West Center)长期关注中国边疆民族问题，在全球范围内资助相关专家学者开展研究，出版了一系列有影响力的论文与著作。美国中亚政策咨询的著名智库霍普金斯大学中亚与高加索研究所(The Central Asia—Caucasus Institute)出版的中国边疆民族问题著作在国际学术界引起广泛关注，在中国国内也引发了巨大争议。一些西方学者专门以广西为研究对象，研究广西境内各民族以及民族识别、跨境民族等问题，产生了K．Palmer Kaup(白荷婷)研究壮族民族识别问题的《创造壮族：中国的民族政治》(Creating the Zhuang：ethnic politics in China)等知名研究成果。西方学界的中国民族问题研究国际影响力使中国相形见绌，学界鲜见中国学者与智库的身影。西方学界的研究成果不乏可鉴之处，一些观点也有失偏颇，亟需中国学术界发出自己的声音。如果不加紧民族工作智库建设，大力支持学术研究与国际交流，就可能失去中国民族问题研究国际话语权。
民族工作智库建设是提升民族工作智库专业化水平的迫切需要。专业智库往往持续关注某一特定领域，拥有一批训练有素、专业知识背景深厚的研究者，对该领域的相关问题进行深人研究，并提供专业的解决方案。目前西方国家有不少关于民族、种族、族群问题研究的专业智库，例如美国的政经联合研究中心(The Joint Center for Politica1 and Economic Studies)、英国的种族关系研究所(Institute of Race&Relations)等。政经联合研究中心是一个致力于维护和促进黑人权益的智库，1970年成立初期，其研究旨在为当选的黑人政治官员提供知识培训和技术支持，目前该智库研究领域已细分为医疗卫生、能源环保、媒体、科技4个方面，与军政两界关系密切，定期出版研究与黑人相关的政治、经济、健康等议题的杂志《Focus)(焦点)，深受黑人政治官员欢迎，对美国与相关黑人的政治与行政议题有很大的影响。种族关系研究所(Institute of Race&Relations)是旨在增强种族之间的理解、弥合种族关系、维护种族平等以及改善少数族裔生存发展环境的智库。该智库出版的季刊《种族与阶级》(Race and Class)，因其对英国以及欧洲的媒体种族主义、警察种族主义、校园种族排斥、反穆斯林、恐怖主义立法、反多元文化主义等议题的深入而富有启发的研究，在国际学术界享有很高的声誉。反观国内，不少民族工作智库缺乏科学训练过程、缺乏准确预判能力，一些智库对涉及政治敏感性议题采取回避的态度，不愿、不敢发出自己的声音。2014年以来，在国家的大力倡导之下，各类智库急速发展，为了在吸引资金、媒体注意和政府青睐的竞争中脱颖而出，一些智库短视近利，热衷于追逐热点议题，倾向于“短平快”项目，欠缺对“冷课题”的研究。因此，提升民族工作智库专业化水平，需要高度重视民族工作智库建设。
二、民族工作智库建设的现状与困境
1．民族工作智库建设的现状
一是政府重视，积极推动智库建设。2014年6月，广西民委遴选出15名优秀的民族研究学者，成立民族事务委员会咨询委员会，充分依靠智库力量开展民委工作。2017年3月，自治区决策咨询委员会成立“广西特色新型智库联盟”，广西民族问题研究中心、贺州学院的广西多样性族群文化传承保护展示与开发研究智库等民族工作智库入选为广西特色新型智库。
二是智库发展迅速，规模较大。广西的高校智库和社科院智库属于民族工作智库中较早成立的智库，例如广西社会科学院成立于1977年。2014年政府号召智库建设后，广西各地、各类民族工作智库纷纷成立。从类型来看，高校智库和社科院智库是民族工作智库的主力军，部分社会智库如广西民族研究学会、广西民族文化发展研究会等也长期致力于民族工作相关问题研究。从地理分布来看，大多集中南宁、桂林两大城市，例如广西民族问题研究中心、广西民族大学民族研究中心、广西民族师范学院的广西边疆民族文化研究中心等都位于南宁市。其中，由国家民委批设的中国南方与东南亚跨境民族研究中心是广西高校拥有的最高级别的智库。其他地区根据自身条件成立了地方特色的民族工作智库，例如百色学院的跨境民族文化遗产研究中心、河池学院的广西人口较少民族发展研究中心、贺州学院的广西多样性族群文化传承保护展示与开发研究智库等。
三是研究成果丰富，智库初具影响力。广西各民族工作智库根据自身的研究定位，紧密结合民族工作领域的现实热点问题，对广西建设民族团结进步模范区经验、扶持人口较少民族发展问题、民族文化旅游产业发展问题、“兴边富民”行动规划实施意见等问题开展研究，推出了一批具有较高参考价值的研究成果。例如，广西民族问题研究中心出版的期刊《广西民族研究》在国内享有盛誉，该智库还为自治区民委专门呈送的内刊《广西民族工作》，为广西政府的民族工作提供了有力的智力支持。2010年至2016年，该智库的研究成果已连续4届获得自治区社会科学优秀成果奖。
四是注重交流，合作研发项目。广西民族工作智库积极举办各种形式的学术研讨会，与国内外同行智库开展深入交流。例如，2011年广西民族大学民族研究中心举行“走进壮族田野”研讨会，与瑞士苏黎世大学民族学研究所专家进行学术对话；2016年11月广西民族大学与广西民族问题研究中心、河池学院广西人口较少民族发展研究中心等智库共同举办“广西世居民族论坛”。广西民族工作智库也积极参加外地的各种学术交流活动，如广西民族问题研究中心多次赴云南、四川、辽宁等地，与当地民族工作智库互相学习民族问题研究的经验。智库合作研发项目，主要是研究课题向社会发布并公开招标，充分利用智库外的力量，推进智库研究的社会化。如2016年广西民族师范学院“广西边疆民族文化研究中心”面向社会公开招标研究6项重大课题。
2．民族工作智库建设存在的问题
政策影响渠道单一。民族工作智库是否优秀，一个重要的评价标准就是其研究成果有没有影响力、有多大的影响力。民族工作智库的影响力，需要通过各种渠道表现出来，主要是影响政府决策者、影响社会精英、影响社会大众等三种渠道。中国政治和行政体系存在“内参”“领导批示”的特殊传统，智库的研究报告通过内参系统获得领导批示，表示领导对研究报告的重视，智库也往往以此为荣，通过内参系统影响政府决策者。实际上，智库还可以采取其他的渠道，如接受媒体访谈、举办研讨会、公开演讲、出版刊物、开设网络社交账号等，通过影响社会精英、影响社会大众，最终间接影响政府决策者。学术刊物对政府决策过程的影响有限，智库还需要把目光扩展到社会精英和社会大众身上，为相关利益群体发表观点、表达诉求，成为沟通政府与社会的重要桥梁。实际上，国外著名智库如美国的政经联合研究中心、英国的种族关系研究所等都积极利用互联网向公众传达自己的观点和主张，进而影响社会民意和决策过程。然而，目前广西民族工作智库主要依赖影响政府决策者的单一渠道。但这一渠道存在诸多限制，例如体制内智库要遵守“内部研究无禁区、对外发表有纪律”的原则，“内参”“领导批示”具有高度的封闭性和官僚性。此外，一些民族工作问题被认为属于政治敏感话题，不便举办面向公众的研讨会。
民族工作智库鲜少主动出现在公众视野和媒体上，在与民族工作议题相关的公众讨论中很少听到民族工作智库的声音，使智库的社会影响力大打折扣。
社会智库发展较弱。社会智库的非政府组织属性，使其比体制内的智库更少受到约束，可以自由选择研究课题，研究思路与理念往往更大胆、前卫。社会智库本身扎根于社会，更了解社会公众对民族工作的看法，其研究主要采取自下而上的研究视角，研究成果往往更能够表达民众的利益诉求。由于缺少直接影响政府决策者的渠道，社会智库往往致力于影响社会精英和公众，通过制造社会舆论，形成主流民意，使政府作出回应。目前，广西民族工作社会智库主要包括广西民族研究学会、广西壮学学会、广西瑶学学会、广西民族文化发展研究会、广西传统文化研究会等。民族工作社会智库发展较弱，主要表现为缺少非官办社会智库、智库发展缺乏资金与人才。首先，与近年来政府取消对四类组织的登记、降低准入门槛的趋势不同，根据《关于社会智库健康发展的若干意见》，政府要求对社会智库实行分类登记和双重管理。 这固然方便政府对社会组织的管理与控制，但无疑增大了社会智库成立与发展的难度。因此，广西民族工作社会智库绝大多数具有官方或半官方色彩，而极少民间人士自发成立的、没有官方背景的智库。其次，政府每年都向体制内智库划拨资金，却很少资助社会智库。企业对社会智库这种新兴的非政府组织还不太了解，民族工作社会智库的研究也较少能够为企业带来经济收益，因此难以从企业获得资助。再次，社会智库大多由高校、社科院以及党政研究机构研究人员兼职，缺乏专职研究人员。没有官方背景的社会智库，由于无法提供类似体制内的稳定工作与福利待遇，更难吸引优秀的研究人才。
智库独立性不足。民族工作智库是否具有独立性，主要看其研究是否具有独立性与公信力，是否能够以科学的研究方法解决民族工作问题，得出客观的、有说服力的研究成果。智库由政府、政党、或国际赞助机构成立，因此其研究分析的独立性和公信力容易遭到质疑。实际上只要智库的人员结构、行政运行、研究内容、财务管理具有独立性与自主性，即使其研究与政府关系密切，接受政府资助的研究课题，但是智库的研究议题、政策规划、政策评估、政策建议等能够不为政府所左右，就可以认为该智库具有独立性。有研究者指出，体制内智库也会质疑甚至严厉指责公共政策，而部分公认具有独立性的社会智库也乐于承接政府研究课题。广西民族工作智库大多属于体制内智库，职位和待遇由政府决定，研究课题也来自政府，研究成果由政府考核。为了得到政府领导的重视和获取研究经费，一些智库按照政府领导意图进行研究。智库更多时候扮演的是传声筒的角色，对政府政策进行解释、澄清，向公众提供政策的学术性解读，导致研究成果的客观公正性受到损害。研究质量有待提高。
研究质量是智库影响力的前提，西方国家有关于民族、种族、族群问题研究的著名智库，其声誉是建立在长期产出优质研究成果的基础上的。高质量的研究，首先研究选题必须现实意义重大、能切中我国民族问题的要害；其次研究具有深度，通过深入调查，了解真实、全面、深层次的情况，挖掘民族问题背后的原因，揭示问题的实质意义和发展趋向，同时具有相当的理论深度；再次，研究对策能够准确预测民族问题的未来趋势，并提出具有精准的可操作性的预案措施与和战略部署。目前广西民族工作智库研究质量有待提高的地方，一是研究观点缺乏多元化。对民族工作的热门议题，很多智库都在研究，但是研究成果大同小异，缺乏观点争鸣。二是研究缺乏深度。政府信息公开制度不完善，智库获取政府相对问题背后的原因及其相互关系难以准确把握。三是研究对策缺乏可操作性。近年来，广西城市少数民族尤其是水电站库区移民安置问题、边境民族地区贩毒走私与人口拐卖问题等较为突出，也是智库的研究热点，但是民族工作智库至今仍然还没能够拿出切实可行的方案建议。
三、民族工作智库建设的发展路径
广西民族工作智库建设的发展，既需要智库的自我精进，也需要智库发展环境的改善，两者息息相关。如果政府决策机制不完善，没有向智库咨询决策的观念与制度，则智库无法参与政府决策过程，没有机会为政府决策献计献策。如果智库本身能力不足，缺乏高质量的研究成果，则政府无法从智库得到充分的智力支持，错误的政策就可能无法及时发现与纠正。
1．民族工作智库的自我精进
一是拓展智库的影响渠道。除政府之外，智库想要扩大影响力，社会精英与社会大众也是重要的渠道。民族工作智库在政策影响渠道必须更积极，使政策影响渠道多元化，主动与社会媒体合作，通过报纸专栏、媒体访谈、公众演讲、微博平台等各种方式，针对民族工作热点、难点问题，发表高质量的研究成果，增加民族工作智库在社会的知名度和能见度。民族工作智库还要积极参与全球智库的国际合作与竞争，根据对本地区民族工作切实调研与分析，在中国民族问题研究的学术领域中发出自己的声音，消除中国民族问题研究存在的误解与偏见，使国际学界能够更客观、理性地看待中国民族问题。
二是增强智库研究的务实性。智库必须深入基层进行调查研究，了解实际的政策环境和政策运作，尤其是要与相关学术机构、行政部门、民间团体与公众等多方沟通或充分辩论后，了解政策运作的真实信息，再为问题提出对策。智库研究必须兼顾学术性与应用性，使智库的政策建议能够付诸实施。如此，才能增加政策建议获得政府采纳的机会。
三是提高智库的独立性。智库都拥有一定的政策立场，有时和政府政策理念相近，但是民族工作智库不能一味地诠释政策，而是要以公共利益为出发点，保持超然、客观和中立的立场，在不违背宪法法律的前提下，敢于质疑与批评政府民族工作，而不是千篇一律、人云亦云，才能成为民族工作改革的雷达和指南针。
2．民族工作智库发展环境的改善
一是实现决策过程的民主化与透明化。首先，政府部门应该对智库采取开放和欢迎的态度。只要智库的民族工作研究成果对公共政策具有实质性的帮助，政府决策者就应考虑或采纳来自智库的意见与建议。政府应该容忍与鼓励智库发出不同的声音，特别是对政策的质疑与批评，不能假借所谓“维护社会和谐稳定”之名忽略或打压不同意见。其次，政府部门要落实政府信息公开制度。巧妇难为无米之炊，民族工作智库要拿出高质量的研究成果，必须以获得充分、真实、准确的民族工作信息为前提。目前，政府民族工作信息公开大多属于选择性公开，在工作总结与工作汇报时报喜不报忧，争取财政救助和政策倾斜时则报忧不报喜。民族工作出现的一些问题被列为不宜公开见报的敏感信息，这些信息只通过政府内参系统传递，实际上是剥夺了社会公众与智库的知情权。因此，要加强民族工作政府信息资源共享平台建设，加大信息公开力度。再次，政府部门要通过制度化的咨询机制向智库广征意见，广泛听取专家学者与智库的观点，使政策更为合理、周详。
二是营造宽松自由的学术研究环境。民族工作研究具有社会科学属性，研究并不存在唯一的正确答案，而恰恰是在不同的话语、观点之间的互相碰撞和博弈的过程中，不断推动民族工作研究的自我更新与自我革命。越是针锋相对的学术辩论，越能够发现学术观点的缺陷，催生新的研究理论与解决方案。因此，在民族工作研究领域，必须承认多种正确的概念、命题、理论以及逻辑并存的可能性，保留一些自由、开放的学术研究空间。政府应对民族工作智库持欢迎、信任与宽容的态度，鼓励智库研究观点之间的竞争，鼓励智库坚持怀疑、反思以及批判的精神，确保智库在遵守国家法律法规前提下，能够自由开展多种形式的学术研究与学术交流活动，对民族工作研究的难点进行实事求是的探讨，通过互联网、新闻媒体等渠道向社会宣传智库的研究成果。民族工作研究也应该宽容失败和失误，即使智库的观点可能存在一些偏差，也应留下学术探索的空间。尤其必须反对一出现民族工作研究的观点争鸣就上纲上线，给不同观点扣上“破坏民族团结”“制造民族分裂”等政治帽子。
三是建立与智库发展相适应的管理体制。民族工作智库绝大多数属于体制内智库，而且在民族工作决策中发挥最主要的作用。政府需要结合智库发展的实际情况，借鉴国外智库管理体制的成熟经验，对智库人才培养、经费使用、课题立项、成果考核等方面的管理体制进行改革。例如在人才培养方面，可以借鉴美国的“旋转门”模式，使民族工作智库与政府部门的人员实现双向流动，使智库能够培养出更多的理论与实务相结合的研究人才。同时，政府还应重视建立平等的、与社会智库发展相适应的管理体制。例如，逐步降低社会智库的准入门槛，落实社会智库税收减免政策，鼓励企业或个人资助社会智库，推动政府向社会智库购买决策咨询服务制度化与常态化，健全社会智库第三方评估机制，以促进社会智库健康发展。
编辑说明：《广西教育学院学报》2018年第1期。原文和图片版权归作者和原单位所有。篇幅限制，注释从略。
编 辑 ：毕跃光 吴鹏 贾淑凤
编辑助理 ：胡煦晖
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