根据行政诉讼法第54条第2项的规定，人民法院对主要证据不足的具体行政行为，应当判决予以撤销。因此，人民法院在审理行政案件时，应当查清被诉具体行政行为是否存在主要证据不足的问题。笔者将从以下四个方面对这一问题进行论述。
一、事实与证据的关系
通常意义上所说的“事实”，是指客观上实际存在的情况。很多人将客观事实作为执法机关处理案件的事实，并且认为执法机关应当而且也能够查清客观事实。这种观点实际上是唯心的。执法机关处理案件都是某一事情出现后，才开始进行调查处理。在执法机关进行调查取证时，一些案件由于种种原因使一些证据已经灭失或者已经无法进行鉴定、勘查或者证人受到当时的条件或智力水平的限制等原因提供不出当时的客观实际情况。正因如此，世界上很多事情成为不解之谜。从唯物主义的角度看，一些事实不清楚是客观存在的，作为执法机关处理每一案件必须要有事实根据，才能对案件作出正确的处理，避免错案的发生。据此，执法机关处理案件的事实，是指证据证实的情况，而不是通常意义上的客观事实。
行政主体作出具体行政行为前，应当根据其调查活动中依法收集的证据，对案件事实进行认定，并依据所认定的事实作出处理。具体行政行为认定的事实，是行政主体根据其已获得的证据，对有关事物发生、发展、相互关系以及结果等所作出的认定。行政主体只有在有足够证据的前提条件下，才能对案件的事实作出正确的认定；反之，没有足够的证据，所认定的事实就有可能是错误的，甚至可能制造出冤假错案。因此，具体行政行为认定的事实，是根据行政主体收集的证据对有关情况所作的确认，确实、充分的证据是行政主体正确认定事实的前提和基础。
行政主体作出的每一具体行政行为都要确定行政相对人的权利义务关系，因此，行政机关必须要认定案件事实，如果没有认定案件事实，也就无法作出正确的处理决定。由于各类案件不同，所要求具体行政行为认定的事实亦有所不同，但不论何类案件，处理决定确定的权利义务关系的基本事实，均必须在具体行政行为中加以认定。如果有关处理决定确定的权利义务关系的基本事实没有认定或者叙述不清，那么该具体行政行为认定的事实不清。换言之，该具体行政行为缺乏事实依据的，所作出的处理决定就不能成立。这说明，行政主体认定的事实均要有足够的证据加以证实，如有关处理决定确立的权利义务关系的基本事实没有认定或者叙述不清的，不符合法律规范的要求。据此，行政主体所作的具体行政行为，必须将其处理决定确定的权利义务关系的基本事实叙述清楚，反之，该具体行政行为缺乏事实基础，属于不合法的具体行政行为。
二、审理判断主要证据不足的方法
根据行政诉讼法关于被告负有举证责任的规定，人民法院应通过审查被告向法庭提供的证据，来判断被诉具体行政行为是否存在主要证据不足的问题。也就是说，人民法院只能在法庭上，通过审查被告举出的证据，并结合原告、第三人提供的证据，来判断被告是否完成举证责任。人民法院只是核查被告出示的证据能否证实被诉具体行政行为的合法性，而不是审查原告与被告争议的事实。因此，在一般情况下，法院不应主动进行调查取证。但是，这并不意味着法院在任何情况下都不能调查取证，遇有下列三种特殊情况，人民法院应进行调查核实证据工作：①对被告提交的证据真伪有疑问；②被告提交的证据与原告提供的证据不一致，不经调查判断不出真伪；③原告或者第三人提供了否定被告的证据或证据线索，原告或者第三人没有能力取得。这里应当特殊指出，人民法院进行调查的目的是为了查明被告提供的该证据能否作为定案的证据使用，根据调查的情况确定被诉具体行政行为认定事实的主要证据是否确定、充分。此外，为了保证办案的质量，对涉及不动产的案件和案件中涉及被扣押、查封实物等问题的，人民法院均应到实地进行勘测、检查，核查被告或者其他当事人提交证据的真实性和准确性。原告或者第三人有权向法院提交证据，因原告不负有举证责任，所以法庭不能以原告提交的证据不能证明自己的诉讼请求是否合法来确认被诉具体行政行为是否合法。如果被告提供的证据不能证实被诉具体行政行为的主要事实，或与被诉具体行政行为认定的事实不同，则证实被诉具体行政行为主要证据不足。据此，人民法院应当判决撤销被诉具体行政行为。
由于审级的不同，审查判断被诉具体行政行为认定的事实，是否存在主要证据不足的方法亦有所不同。在第一审中，法庭调查是法院查清被诉具体行政行为认定的事实的法定形式，即由被告向法庭举出被诉具体行政行为认定的事实所依据的每一个证据，并说明每个证据与被诉具体行政行为认定事实的关系；每个证据均应逐一由原告、第三人进行辨认及对证人、鉴定人员、勘验人员进行询问，而后对每一个证据的客观性、关联性和合法性进行辩论和质证。同时，原告、第三人也可以向法庭提供反证，法庭应当对原告、第三人提供的反证进行质证。此外，法庭也应将法院调查取得的证据在法庭进行质证。凡是未经法庭质证的证据，均不能作为定案的根据。合议庭应当对当事人在庭上质证过的每一个证据，根据质证的情况对其真伪和效力进行认证，而后根据认证有效的证据进行全面分析研究，最后对被诉具体行政行为认定的事实是否存在主要证据不足的问题作出判断。
人民法院审理二审行政案件的方式有书面审和开庭审两种。根据行政诉讼法第59条“人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理”的规定，第二审人民法院实行书面审的案件，仅限于案件事实已查明，争议焦点主要是法律、法规的适用问题。但这不能说明实行书面审理的二审行政案件，二审可以不审查被诉具体行政行为是否存在主要证据不足的问题，对这一问题仍要审查，仅仅是审查的方式不相同。这种审查主要是通过审查一审法庭上经过质证的证据，来判断第一审判决认定被诉具体行政行为认定事实的主要证据是否确实、充分或主要证据不足是否正确。
开庭审理的二审行政案件一般比较复杂，尤其在对被诉具体行政行为认定的事实问题上，一般争议比较大。因此，二审审查被诉具体行政行为是否存在主要证据不足的法定形式，仍应是法庭调查的形式。二审法庭应当审查被告在第一审庭审中向法庭提供的证据，结合在一、二审中原告、第三人提供的证据以及法院收集的证据，经过质证后，二审合议庭根据经过庭审质证过的证据，对一审判决认定的被诉具体行政行为认定事实的主要证据是否确实充分作出判断。
三、主要证据不足的含义
这里所说的主要证据不足，是指被告向法庭提供的证据不能证实被诉具体行政行为所认定的事实。
这里所说的“具体行政行为所认定的事实”，是指在具体行政行为中用文字记载的事实，或向行政相对人口头宣告具体行政行为时宣读的事实，口头宣告的事实，必须要在符合规定要求的记录中反映出来。具体行政行为中没有认定的事实，不属于人民法院司法审查的范围，人民法院在审理行政案件时，没有必要进行审查。如果人民法院进行审查，实际上是人民法院越权行使行政权的行为，是与行政诉讼法规定的“合法性审查原则”相悖的。具体行政行为中没有认定的事实，法院亦无必要进行审查。
这里所说的“证实”，是指被诉具体行政行为确定的有关定性和处理结果及其他有关被处理人权利义务的基本事实，均有合法有效的证据加以证明，并能够得出与被诉具体行政行为认定的事实相关的结论。如果有关被处理人权利义务的基本事实，缺乏合法有效的证据加以证实，或得不出与被诉具体行政行为认定有关被处理人权利义务的基本事实相同结论的，即属于主要证据不足。例如，某县烟草专卖局的处罚决定认定某商店未经许可销售香烟20箱。该商店没有取得销售香烟许可证关系到其行为的性质，出售了多少箱香烟关系到对其的处理结果。如果县烟草专卖局举出的证据不能证实这两个方面中的任何一个方面的，该处罚决定就属于主要证据不足。具体行政行为中有关定性和处理结果的基本事实清楚，但一些不影响定性和处理结果的事实证据不足，则不能依此确定被诉具体行政行为主要证据不足。例如，某公安机关认定刘某殴打张某，造成张某胸部一块10×12软组织挫伤，依据治安管理处罚条例第22条第1项的规定给予150元罚款的处罚。该公安机关提供证据证实刘某殴打张某的事实，但有关证实张某的胸部软组织挫伤的证据表示挫伤不是10×12，而是10×11。此问题因不影响对刘某行为的定性，也不影响处理的结果和刘某的其他权利义务，故不属于主要证据不足。
一个具体行政行为认定多个事实的，每个事实中有关权利义务的基本事实，均要有证据加以证实。如果有的事实中有关权利义务的基本事实有证据加以证实，有的没有证据或者缺乏证据证实，应当认定主要证据不足。例如，某工商机关所作的处罚决定中，认定某公司倒卖香烟400箱，倒卖汽车20台。该工商机关只提交出有关倒卖汽车的证据，提供不出该公司倒卖香烟的证据。据此，法院应当认定该工商机关的处罚决定中认定倒卖汽车的事实成立，认定倒卖香烟的事实主要证据不足。
四、主要证据不足的表现形式
根据我国审判实践中反映出来的情况，具体行政行为主要证据不足的主要表现形式有：
1．具体行政行为认定的事实不清或者没有认定事实。
行政机关在行政管理活动中，作出确定、改变行政相对人权利义务关系，限制行政相对人权利行使的决定，必须要以一定的事实为前提，具体行政行为认定的事实不清或者没有认定事实，也就是说，缺乏作出决定的前提，即使被告在诉讼中提出有关证据，但这些证据不能证明就是该具体行政行为认定的事实，故应当以主要证据不足处理。例如，某市卫生局的处罚决定中认定某医院销售假药，决定给予罚款5万元的处罚，但未认定该医院销售了多少假药，非法获利多少等主要事实和情节，这一处罚决定即属事实不清。又如，某县林业局以某企业滥伐林木为由，决定给予该企业罚款10万元，但该决定没有认定该企业在何时、何地、采取什么方式滥伐林木数量的基本事实，林业局的处罚决定就属没有认定事实的情况。
需要注意，有些具体行政行为认定的事实非常复杂，在处理决定上表述比较原则，但该决定附有一些附件，附件中所认定的事实应当属于具体行政行为认定的事实。例如，某县畜牧局的处罚决定书上认定，某公司1992年1月至5月，销售假兽药1000箱，劣质兽药2000箱，非法获利10万余元。其附件上注明销售每一笔伪劣兽药的种类、数量、获利额。附件上认定的事实，就属于具体行政行为的事实。如果处理决定和附件中认定的事实清楚，应当认定该具体行政行为认定的事实清楚。
2．具体行政行为认定的事实没有足够的证据证实。
被告不向法庭提供证据，或者提供的证据不能证实被诉具体行政行为认定的事实，该具体行政行为就属于没有足够的证据证实的情形。例如，某县工商局认定某公司1993年3月至5月销售50吨劣质化肥，非法获利5万元。县工商局向法庭提供的鉴定结论与原告提供的鉴定结论相反，在诉讼中，人民法院以该处罚决定主要证据不足，判决予以撤销。又如，某市局认定某个体饭店的厨房不符合卫生标准，作出不发其卫生许可证的决定，诉讼中卫生局提不出该饭店的厨房不。符合卫生标准的证据，据此，人民法院以主要证据不足，判决撤销该决定，并令市卫生局两个月内重新作出决定。
3．具体行政行为认定的责任主体错误或证据不足。
被诉具体行政行为将非责任主体认定为责任主体，未将责任主体作为责任主体认定，或认定的责任主体缺少有关证据加以证明，造成不应当承担法律后果的人承担了法律后果，应当承担法律后果的人反而不承担法律后果，均属于这类主要证据不足的情况。例如，某市环保局的处罚决定中，认定A厂1994年7月至8月间，向河流中排放污水100吨，严重污染了水源，决定给予5万元罚款。经法庭查证，市环境保护局确定排放污水的出口，系B厂排放污水的出口。据此，人民法院认定被告市环保局处罚决定中责任主体认定错误，判决予以撤销。
4．将行政相对人的身份、责任能力认定错误或未查清，导致行政相对人承受不应承受的责任。
行政相对人的身份不同，其享受的权利和应承担的义务有所不同，行政相对人责任能力的大小不同，其对行为应承担的责任亦有很大区别。由于具体行政行为认定行政相对人身份、责任能力错误或未查明，导致将行政相对人承受不应承受的责任，侵害了他们的合法权益，应当以主要证据不足，判决撤销。例如，某村民在家请客时，因其制作的食物不洁，造成12人食物中毒。卫生机关认定该村民生产经营了不洁食品，造成食物中毒，依据食品卫生法的规定给予其罚款处罚。根据食品卫生法第4条“凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法”的规定，该村民不是为了赢利制作食品，故不属于食品生产经营者，卫生机关认定其为食品生产经营者，并对其处罚，即属于行政相对人身份认定错误。又如，公安机关的治安裁决认定刘某殴打他人，至人轻微伤害，给予罚款50元的处罚。刘某不服，依法向人民法院提起诉讼。刘某的诉讼代理人向法庭提供刘某未满14岁的证据，根据治安管理处罚条例第9条规定“不满14岁的人违反治安管理的，免予处罚”。因公安机关未查清刘某年龄这一事实，导致刘某受到处罚，故应以主要证据不足，判决撤销处罚。
本站仅提供存储服务，所有内容均由用户发布，如发现有害或侵权内容，请
点击举报。
