2013年7月国务院出台支持光伏产业发展的政策以来，各类投资主体的积极性不断提高。为维护光伏电站项目的运行秩序，国家能源局出台了一系列文件进行规制，其中就包括对光伏电站项目的重要事项变更事宜进行了约束，但实践中仍存在违反国家能源局规定而变更股权的行为，本文将结合江苏高院（（2020）苏民申733号）的案例进行分析和探讨。 一、高院观点 案涉合作协议及股权转让合同系双方真实意思表示，当事人所提交证据不足以证明合作协议和股权转让合同存在合同无效情形，两份合同合法有效。 二、案情摘要 （一） 基本事实 1 富翔光伏于2014年12月19日设立，登记股东为富翔集团（100%持股）。 2 2015年12月16日，协鑫公司（甲方）与富翔集团（乙方）就山东平邑县流峪镇30MWp地面光伏电站项目（以下简称“项目”）签订《合作协议》，明确富翔光伏已经完成项目省级备案、山东省电力公司电网接入批复、环评批复、项目选址规划意见、节能登记备案等报批工作。《合作协议》主要内容为约定富翔集团将所持有富翔光伏100%的股权转让给协鑫公司，由富翔集团负责办理项目所需的备案、批复等一系列文件的相关手续，并负责获得项目用地合法使用权。 3 2015年12月16日，协鑫公司（甲方、受让方）与富翔集团（乙方、转让方）签订《股权转让合同》，约定协鑫公司以10万元的对价收购富翔集团所持有的项目公司（富翔光伏）100%的股权，并同步签署股权质押协议，富翔集团还需向协鑫公司交付富翔光伏公章、法定代表人印章、财务专用章等项目公司的一切印章与文件，负责办理并保证项目所需全部批文、用地等手续合法、齐全。自接到协鑫公司通知对富翔光伏进行工商变更的3个工作日内，由富翔集团无条件配合向工商行政管理机关办理股权、章程及董事、监事等变更登记。
(主体关系简图)
（二）
一审
协鑫公司向一审法院（苏州工业园区人民法院）起诉，请求判令富翔集团和富翔光伏继续履行《合作协议》并办理股权变更登记、支付违约金。一审法院认定《合作协议》和《股权转让合同》合法有效，判决富翔集团支付违约金，富翔光伏将100%股权变更登记至协鑫公司名下。
（三）
二审
富翔集团和富翔光伏不服一审判决提起上诉，二审法院（苏州中院）认为合同对于股权变更、项目建设等各方权利义务约定明确，双方应按约履行，驳回富翔集团和富翔光伏的上诉。
（四）
再审
富翔集团向江苏高院申请再审，称《合作协议》和《股权转让合同》实质为倒卖项目行政许可批文，应为无效。江苏高院认为案涉《合作协议》和《股权转让合同》系双方真实意思表示，合法有效，裁定驳回再审申请。
三、裁判逻辑
富翔集团被驳回再审申请的原因为：江苏高院认为案涉《合作协议》和《股权转让合同》不存在法律所规定的合同无效情形，而富翔集团主张上述两份合同无效，江苏高院不予支持。
江苏高院的裁判思路大致如下：
大前提
合同的有效应满足合同有效成立的积极条件和消极条件。积极条件即双方意思表示真实有效，以及内容包括了当事人的基本权利义务；消极条件即不存在法定的合同无效情形。
小前提
积极条件方面：协鑫公司与富翔集团签订的合作协议、股权转让合同，系双方真实意思表示。双方鉴于项目公司富翔光伏正在推进开发在山东平邑县流峪镇的30MWp地面光伏电站项目，明确约定协鑫公司收购富翔集团持有的项目公司100％的股权，并对于股权变更、项目建设、违约责任等方面明确了双方的权利义务。
消极条件方面：富翔集团提供的证据不足以证明合作协议、股权转让合同存在违反《中华人民共和国行政许可法》第九条等法律行政法规强制性规定的情形，或存在以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益的情形，其称上述协议合同实为倒卖项目行政许可批文应为无效的主张，缺乏事实和法律依据。
结论
案涉合作协议及股权转让合同合法有效。
四、律师分析
本案从一审，二审到再审的过程中富翔集团提出了“违反《光伏电站项目管理暂行办法》”、“违反《中华人民共和国行政许可法》第九条”、“以合法形式掩盖非法目的”、“损害了国家和社会公共利益”等无效理由。江苏高院在判决主文中只对富翔集团提出的无效理由进行了简要回应，但并未进行具体的说理分析。
鉴于《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）已失效，此处以现行有效的《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）为依据。《民法典》背景下合同无效事由有：（1）以虚假的意思表示实施；（2）违反法律、行政法规的效力性强制性规定；（3）违反公序良俗；（4）恶意串通，损害他人合法权益。下文将跟随江苏高院的裁判思路，逐项分析本案中《股权转让合同》是否存在无效事由。
（一）
是否构成“以虚假的意思表示实施的民事法律行为”而无效。
在本案以及笔者调研的同类案件中，当事人对于签署案涉合同的意思表示的真实性并无争议，本案以及类案主要争议点也并不在于案涉合同意思表示的真实性与否，因此就本项事由仅进行简要分析，不做赘述。
根据最高院编制的《中华人民共和国民法典总则编理解与适用》（以下简称“《理解与适用》”）中的释义，所谓虚假意思表示，是指行为人与相对人都知道自己所表示的意思并非真意，通谋作出与真意不一致的意思表示。通俗来讲，就是双方在订立合同之初都明知各方均不会按照合同约定履行，如阴阳合同中的“阳合同”。
具体到本案中，当事人并未提交任何证据或提出任何诉求主张案涉合同属于虚假的意思表示，江苏高院认为，由于双方主体在就光伏电站项目签订股权转让合同时，对具体的转让事宜及各方权利义务进行了明确约定，该约定内容是双方真实的意图和想法，不构成虚假的意思表示，从而肯定了案涉股权转让合同的效力。
（二）
是否构成“违反法律、行政法规的强制性规定”而无效。
1．是否因违反《中华人民共和国行政许可法》而无效
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“《行政许可法》”）第九条规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。因此就需要分析光伏电站项目公司的股权转让是否属于“转让行政许可”。
江苏高院在判决主文中表示当事人提供的证据不足以证明“股权转让合同存在违反《中华人民共和国行政许可法》第九条等法律、行政法规强制性规定的情形”。可见江苏高院认为现行制度背景下股权转让不构成行政许可的转让。此外，由于我国光伏电站项目实行备案管理，行政机关审查的痕迹较少，与行政许可存在差别，因此“如果是具有行政许可性质的批文转让，是偷换投资主体，是违反法律规定，现双方的合同只是转让股权，其工程备案不具有行政审批的性质，双方的转让是一般合同转让，不违反法律法规。[1]”
值得注意的是，虽然光伏电站项目因采取备案管理而区别于行政许可，但是该项目具有不同于一般备案管理的特殊性，由于项目备案的规模受本地区规模指标的影响，每年新增装机有上限，在有数量限制的前提下，行政机关难免会通过审批或类似方式来决定备案与否，因此光伏电站项目仍然具有一定的行政许可色彩。即便在持前文观点的前提下，也不排除会有法院考虑到光伏电站项目备案行为的特殊性，参照适用《行政许可法》第九条，认定股权转让合同因违反法律的强制性规定而无效的可能性。
2．是否因违反国家能源局相关规定而无效
国家能源局发布的《光伏电站项目管理暂行办法》第三十三条规定：“项目单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项，包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要边界条件。”此外，国家能源局还发布了一系列文件对光伏电站项目主要事项的变更以及倒卖转让备案批文等行为进行了限制。
尽管股权转让合同所引起的实际效果是投资主体的变更，但是通过类案检索发现，法院通常不会因股权转让合同违反上述一系列文件而认定合同无效，主要有两方面原因。一是上述文件的制定主体为国家能源局，性质上属于部门规章或规范性文件，不是法律或者行政法规，文件效力层级不够高，因此对上述文件的违反不构成“违反法律或行政法规”。二是上述文件中的相关规定多被法院认定为管理性强制性规定，而《民法典》中所称“强制性规定”是指效力性强制性规定。因此违反上述文件可能导致行政处理，但不直接影响合同效力。
（三）
是否构成“违背公序良俗”而无效。
《民法典》中的“公序良俗”系由《合同法》中的“社会公共利益”演变而来，公序良俗是指公共秩序和善良风俗，其判断标准在于对交易公正的追求和对当事人利害关系的调整上。
江苏高院在判决中认为股权转让合同并不存在损害社会公共利益的情形，南昌中院表示，即使相关协议因违反国家能源局关于项目重要事项变更的规定，“应由国家能源管理部门进行行政处理，并不能据此直接推断该行为违反了市场开发秩序进而违反公共利益[2]”。
就笔者已经调研到的其他相关案例中，并没有法院将光伏电站项目公司的股权转让定性为“违背公序良俗”，并且本项事由的举证难度较大，因此审判实践中将违背公序良俗作为股权转让合同无效的原因的可能性较小。但是由于光伏电站项目重要事项的变更毕竟涉及新建电源项目投资开发秩序，因此不排除会有法院以股权转让行为扰乱项目开发市场秩序等为由，认定该行为违背公序良俗从而无效的可能性。
（四）
是否构成“恶意串通，损害他人合法权益”而无效。
本项规定主要是指行为人与相对人互相勾结，为谋取私利而实施的损害他人合法权益的民事行为，“他人”包括国家、特定集体或特定第三人。
首先，案件中主张股权转让合同效力问题的主体一般是该合同一方当事人，该当事人证明自身恶意串通的可能性较小。
其次，即便有主体以股权转让合同双方当事人恶意串通损害他人合法权益为由主张合同无效，亦需要提供充分证据证明合同双方具有相互串通的行为（如双方之间相互沟通损害受害人利益的函件），但是这种证据往往不在受害人手里，因此对其举证非常不利，导致很难达到证明标准。
最后，与前述“违背公序良俗”事由相类似，已经调研到的相关案例中，并没有法院将光伏电站项目重要事项的变更定性为“恶意串通，损害他人合法权益”。但是由于国家能源局对光伏电站项目重要事项变更进行了限制性规定，因此可以推定当事人在签订股权转让合同等对项目重要事项进行变更时对其行为的“违规”性质是明知的，并且擅自变更的行为亦会在不同程度上影响到光伏电站的开发秩序，不排除会有法院据此判定股权转让行为属于“恶意串通，损害他人合法权益”从而无效的可能性。
（五）
风险提示
尽管本案以及后文的类案判决倾向于认为光伏电站项目中股权转让合同有效，但是由于目前并没有法律法规对光伏电站项目中的股权转让行为效力进行明确的规定，因此法院在效力认定方面具有相当程度的自由裁量权，且本文是以江苏高院的裁判观点为蓝本，实践中个案情况千差万别，并不排除会有法院基于上述任何一项无效事由否定项目中股权转让合同的效力。
即便法院肯定了光伏电站项目中股权转让合同的效力，当事人仍然可能会面临能源部门或有权主体的行政处理（例如在一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目等）。
五、法律规定
（一）
《中华人民共和国民法典》（2021.01.01实施）
第一百四十六条 行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。
第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。
第一百五十四条 行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。
（二）
《中华人民共和国合同法》（已失效）
第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
（三）
《中华人民共和国行政许可法》（2019修订）
第九条 依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。
（四）
《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕329号）
第十四条 省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏电站项目实行备案管理。备案项目应符合国家太阳能发电发展规划和国务院能源主管部门下达的本地区年度指导性规模指标和年度实施方案，已落实接入电网条件。
第三十三条 项目单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项，包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要边界条件。
（五）
《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕433号）
第十条 省级及以下能源主管部门依据国务院投资项目管理规定和国务院能源主管部门下达的本地区分布式光伏发电的年度指导规模指标，对分布式光伏发电项目实行备案管理。具体备案办法由省级人民政府制定。
第十三条 各级管理部门和项目单位不得自行变更项目备案文件的主要事项，包括投资主体、建设地点、项目规模、运营模式等。确需变更时，由备案部门按程序办理。
（六）
《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能〔2014〕477号）
三、健全光伏电站项目备案管理。各省（自治区、直辖市）能源主管部门应进一步完善光伏电站项目备案管理办法，下放到省级以下地方政府能源主管部门进行备案管理的，应提出规范的备案管理要求。
四、制止光伏电站投资开发中的投机行为。申请光伏电站项目备案的企业应以自己为主（作为控股方）投资开发为目的，能够按照规划和年度计划及时开展项目建设。对于不以自己为主投资开发为目的、而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益为目的的企业，各级能源主管部门应规定其在一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目。在光伏电站前期工作中企业间正常的技术服务和商业合作应依法合规进行。出于正当理由进行项目合作开发和转让项目资产，不能将政府备案文件及相关权益有偿转让。已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。项目实施中，投资主体发生重大变化以及建设地点、建设内容等发生改变，应向项目备案机关提出申请，重新办理备案手续。
六、……要加强光伏电站项目备案管理，对更换投资主体后重新备案和变更备案的项目，要严格审核把关，确认不存在将备案文件有偿转让的问题。对于通过转让项目备案文件及相关权益牟取非法利益的企业，按照“谁备案、谁负责、谁处理”的原则，各省（自治区、直辖市）能源主管部门依法依规严肃处理。
（七）
《国家能源局关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》（国能新能〔2014〕445号）
六、……禁止买卖项目备案文件及相关权益，已办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案。
（八）
《国家能源局关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》（国能监管〔2014〕450号）
国家能源局决定在全国范围内开展新建电源项目投资开发秩序专项监管。
二、主要内容
此次专项监管的重点是2013年7月至2014年9月，各省光伏发电、风力发电、生物质发电以及火电项目（以下简称电源项目）备案、核准和投资开发情况。重点包括以下内容：
（一）所在省电源项目备案（核准）情况。
（二）电源项目投产前各项工作进展情况，含项目申请、备案（核准）、开工、建设等各阶段的实际情况。
（三）电源项目投产前的股权变动等情况。
（四）电源项目建成投产情况等。
六、类案判决
（一）
安福县明芬光伏发电有限公司、江西通力日昇新能源科技有限公司合同纠纷--江西省南昌市中级人民法院--（2020）赣01民终1146号
法院观点：
关于《合作意向书》的效力及性质问题。通力公司上诉主张《合作意向书》属于买卖光伏项目备案文件的协议，损害了社会公共利益，且违反了国家能源局相关涉及光伏电站项目市场开发秩序的文件规定，应认定为无效。对此，本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”
本案中，通力公司主张合同无效的理由涉及是否违反法律、行政法规的强制性规定和损害社会公共利益。
首先从是否违反法律法规的强制性规定方面看，《分布式光伏发电项目管理暂行办法》属行政规章，《国家能源局关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》属于规范性文件，并不是法律和行政法规，且这里导致合同无效的强制性规定主要是指效力性强制性规定，而上述行政规章及规范性文件主要是针对光伏发电项目备案管理方面的管理性强制性规定，因此，即使通力公司与明芬公司签订的《合作意向书》违反上述管理性强制性规定，也并无当然导致合同无效。从是否违反公共利益方面看，国家鼓励光伏产业发展，随着简政放权深入推进，江西省光伏行业管理中已不需要发改部门出具同意开展项目前期工作批复文件，“路条”作为“同意开展项目前期工作批复文件”的非正式表述这一概念，不适用于本案所涉项目。
即使《合作意向书》的内容存在违反《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十三条“各级管理部门和项目单位不得自行变更项目备案文件的主要事项，包括投资主体、建设地点、项目规划、运营模式等，确需变更时，由备案部门按程序办理”之规定，应由国家能源管理部门进行行政处理，并不能据此直接推断该行为违反了市场开发秩序进而违反公共利益，故对通力公司关于《合作意向书》违反公共利益导致合同无效的主张，本院不予支持。《合作意向书》系双方当事人主体适格，意思表示真实，不违反法律、行政法规的强制规定，不违反公序良俗，合同依法成立并生效。
（二）
长阳土家族自治县清江农村能源服务中心、杨莹合同纠纷--湖北省宜昌市中级人民法院--（2020）鄂05民终644号
法院观点：
本案中，清江能源中心与弘盛能源公司签订《项目转让协议》和《长阳2000KW光伏电站〈项目转让协议〉补充协议条款》系双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定。
同时，根据《中华人民共和国可再生能源法》第十三条第二款的规定，“建设可再生能源项目，应当依照法律规定和国务院的规定取得行政许可或报送备案”，该规定系对项目建设的管理性规定，而涉案协议乃为项目转让合同非项目建设合同，且因所涉电站项目系分布式光伏发电项目，根据《国家能源局关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》、《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》以及《湖北省发改委湖北省能源局关于促进光伏发电项目建设的通知》规定，分布式光伏发电项目实行属地备案。清江能源中心就涉案电站项目在建设前及与弘盛能源公司签订《项目转让协议》和《长阳2000KW光伏电站〈项目转让协议〉补充协议条款》后，均经长阳县发改局备案，为不属于政府核准或审批而应进行备案的项目，该项目转让符合国家有关管理规定，并未违反公序良俗。
故本案不存在合同无效的法定情形，清江能源中心与弘盛能源公司签订《项目转让协议》和《长阳2000KW光伏电站〈项目转让协议〉补充协议条款》应为合法有效。杨莹主张清江能源中心与弘盛能源公司签订转让合同损害市场秩序，违反国家宏观政策以及管理规定的抗辩理由，缺乏事实和法律依据，应不予支持。一审法院认为涉案电站项目转让协议对项目主体变更，未依照国家能源局《光伏电站项目管理暂行办法》由省级能源主管部门备案，认定涉案转让协议无效属于适用法律错误，本院予以纠正。
（三）
安阳普惠能源有限公司、河南九域龙源能源服务有限公司安阳分公司确认合同有效纠纷--河南省安阳市中级人民法院--（2020）豫05民终3792号
法院观点：
普惠公司与九域龙源公司签订的《关于安阳县分散式风电场项目合作协议》是双方的真实意思表示，不违反法律行政法规的强制性规定，合法有效，一审法院判决该合作协议有效并无不当。普惠公司以“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、“以合法形式掩盖非法目的”、“损害社会公共利益”为由，主张合同无效，但未提交证据予以证明，本院不予采信。
（四）
山东富翔集团有限公司与侯晓峰等股权转让纠纷--山东省济南市中级人民法院--（2020）鲁01民再106号
法院观点：
侯晓峰、李卫三、靳庆钱与富翔公司签订《邹城市天宇新能源有限公司股权转让合同》，该合同是将侯晓峰、李卫三、靳庆钱所持有的天宇公司股权转让给富翔公司，从合同内容来看，双方约定将侯晓峰、李卫三、靳庆钱取得的项目批文一并转让给富翔公司后，富翔公司再向侯晓峰、靳庆钱、李卫三支付股权转让款，依据《光伏电站项目管理暂行办法》第三十三条“项目单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项，包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要边界条件”，《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能[2014]477号）中“已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体”等强制性规定，根据该规定，如果是具有行政许可性质的批文转让，是偷换投资主体，是违反法律规定，现双方的合同只是转让股权，其工程备案不具有行政审批的性质，双方的转让是一般合同转让，不违反法律法规，是有效合同，对双方均有约束力。
（此处为该案一审法院的观点，二审和再审法院均维持了原判决）
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