湖南张家界，老刘卖了一辈子豆腐，却被文件告知禁止小作坊生产豆腐，想不通的老刘在多番申请未果后，一纸诉状将市监局告上了法院。

（来源：湖南省张家界市中级人民法院）

老刘经营了一家豆制品加工厂，因为规模小，所以他需要办理小作坊加工生产许可，于是，他向市监局递交了相关资料，然而，收到资料的当天，市监局就驳回了老刘的申请。

市监局驳回的理由是根据市政府办公室文件通知显示，非发酵豆制品、其他豆制品、除腐乳、豆豉以外的发酵豆制品均已被市政府列入了禁止项目。

显而易见，老刘生产的白豆腐应不适用于小作坊的受理范围。

老刘不解，自己的生产规模并没有达到国家规定的食品生产加工企业许可的要求，就是赚点辛苦钱，凭什么不能办理小作坊加工生产许可证呢？而且，政府明文禁止了，市监局却要让他补齐资料，他拿什么去补资料呢？

协商未果后，老刘将市监局告上法院，请求法院判决支持自己办证的诉求。

【@以案普法 】

一、市监局驳回老刘的申请是否具备可诉性？

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》规定，公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。

意思就是说，可诉的行政行为必须具备成熟性、终结性，为作出成熟的、终结的行政行为而实施的如通知补正材料等准备性的活动，不具备可诉性。

本案中，市监局以资料不齐且白豆腐属于禁止小作坊生产加工食品品种为由，作出“补正材料通知书”，老刘纵使按照要求，补正申请所需资料，亦会因申请事项属于禁止小作坊生产加工的白豆腐而被市监局再次拒绝。

故市监局作出的“补正材料通知书”，虽具有过程性行政行为的外观名称，但实为终局性的行政行为，因而其作出的“补正材料通知书”属于行政诉讼的受案范围。

二、市监局作出的“补正材料通知书”是否合法？

《湖南省食品生产加工小作坊许可管理办法》
第十三条规定，县级市场监督管理部门对申请人提出的申请决定予以受理的，应当出具受理通知书；决定不予受理的，应当出具不予受理通知书，说明不予受理的理由，并告知申请人依法享有申请行政复议或者提起诉讼的权利。

市监局作为市场监督管理部门，属于县级市场监督管理部门，对区域内的行政许可具有受理、审查、决定及其监督检查的职责。

本案中，市监局在“补正材料通知书”中载明，白豆腐属于禁止小作坊生产类别，故不论老刘是否补齐材料，其申请事项均会被市监局不予受理，因而该“补正材料通知书”实为不予受理通知书。

不予受理通知书得在说明不予受理的理由的基础之上，应当向申请人明示不予受理的处理结果，并依法告知其所享有的复议或诉讼的权利。

但市监局在本案中，既未向老刘明示不予受理的最终结果，亦未依法告知老刘救济的权利，在此基础上，仍通知老刘补正材料，老刘的行为将导致行政程序的空转，不符合法律规定。

三、市监局是否应当向老刘核发食品生产加工小作坊准许生产证？

《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

但是，需要注意的是，对于规范性文件的审查范围应限于被诉行政行为作出的依据，若规范性文件并非被诉行政行为的法律适用依据，则人民法院应当依法不予准许。

本案中，市监局作出的《补正材料通知书》适用的依据是政府2号文件，因此，本案重点需要审查政府发文是否符合规定。

《食品安全法》第三十六条规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。

《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》规定，设区的市、自治州人民政府可以制定、公布前款规定以外禁止食品小作坊生产加工的食品目录，并报省人民政府食品药品监督管理部门备案。

《张家界市禁止小作坊生产加工的食品品种目录》中规定非发酵豆制品、其他豆制品、除腐乳、豆豉以外的发酵豆制品属于禁止小作坊生产加工的食品品种。

因此，在法律、法规尚未对小作坊食品生产进行规定的前提下，湖南省制定了对小作坊食品生产加工的地方性法规《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》，该条例明确了禁止小作坊进行的食品加工生产的范围，并同时规定市、州级人民政府可以制定其他禁止小作坊食品加工生产的目录。

因此，市政府发文的2号文件是依据行政许可法及食品安全法规定的由地方性法规授权地级市人民政府制定的文件，其具有合法性。

故市监局对于老刘的申请不应核发食品生产加工小作坊准许生产证。最终，法院认为市监局作出的《补正材料通知书》违法，但不予撤销。

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（图片来源网络，与本案无关）