□ 本报记者 蒲晓磊
城市管理的新闻,总是能够成为舆论热议的焦点。
田先生在北京市海淀区夏霖园小区设置了一处类似于车棚子的“铁皮盒子”,后被城管强拆,田先生因此将城管诉至法院。近日,海淀区人民法院对此案作出一审判决,认定城管的强拆行为没有获得区政府部门的批准,与法定程序不符,判决海淀城管局的强拆行为违法。
6月16日,北京市政府新闻办召开发布会称,为加快推进“大城管”改革,北京城市管理委员会将于7月底前组建完成,这一新机构在整合现在市政市容委的全部职责之外,还会接手北京市发改委、水务局等委办局的一些相关职能,作为北京市城市管理主管部门。
无论是问题引起的纠纷,还是针对问题的改革,都有着同一个聚焦点——城市管理。
中国政法大学副校长马怀德近日在接受《法制日报》记者采访时认为,目前,城市管理执法体制在规范化、法治化方面依然存在较大缺陷,既有的诸多体制性问题阻碍了城市管理工作的顺利开展,制约了城市的健康发展和城镇化进程的推进。
“深入推进城市执法体制改革,改进城市管理工作,应当以法治化、规范化为切入点,着力解决阻碍制度有序运行的诸多问题。”马怀德说。
全国政协委员、重庆市政协副主席李钺锋在接受记者采访时同样指出,制定一部城市综合管理法律,使城市管理有章可循、城市执法有法可依,是有效化解城市管理难题的根本路径,可以构建城市综合管理法治化新格局。
地方政府立法需求迫切
今年5月召开的中共北京市委十一届十次全会通过了《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》,将组建北京城市管理委员会作为其中的重点内容。
《法制日报》记者梳理资料后发现,在最近一个月,全国已有多个地方在城市管理依法治理上进行探索。
5月27日,中共云南省委、云南省人民政府在发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》中明确,要推进依法治理城市,形成覆盖城市规划建设管理全过程的地方性法规制度体系。
6月13日,山西省政府办公厅在发布的《山西省开展城市执法体制改革改进城市管理工作推进方案》中提出,要在2016年先行开展基础性工作和试点工作,到2020年,全面形成城市管理法规体系基本完善的新格局。
6月14日下午,山东省住建厅在新闻发布会上表示,将组织编制《山东省城市管理导则》,促进市政公用设施养护、园林绿化、市容环卫等各项城市管理工作细化、具体化、可考核化。
在此之前,地方政府也一直在探索城市管理立法,如重庆市出台《重庆市市容环境卫生管理条例》《重庆市市政设施管理条例》等。
尽管地方立法能够在一定程度上解决城市管理中存在的问题,但在专家看来,这样的做法仍然不能从根本上解决。
“部分地方政府对城市管理法律法规的需求极为迫切,制定颁布了一批城市管理相关的地方性立法,取得了一定效果,但依然存在立法质量不高的问题。在新修订的立法法赋予设区的市地方立法权的情况下,地方政府在开展大规模立法活动的过程中同样需要一部全国性城市管理法律对地方立法进行指导,以保障立法质量。”马怀德在接受记者采访时说。
马怀德指出,目前,城市管理综合行政执法领域的立法工作远远滞后于实践的需要。国家层面缺少专门的城市管理法对城市管理作出宏观、统一指导,法律体系不完善、配套措施不健全的问题极为突出。
“尽管地方立法对城市管理行政执法进行了一定程度上的规范和保障,但由于地方性法规或规章的法律层级不够,且本身已无法满足城市快速发展带来的城市管理新问题,因此迫切需要一部国家层面的城市管理法进行统筹规范。”李钺锋说。
管理体制不顺制约工作
地方政府对于城市管理法律法规迫切需求的背后,是城市管理中存在的体制机制没能厘清、协调机制不够健全、行政执法不够规范等诸多问题。
李钺锋认为,当前城市管理的体制机制一直没能厘清,由此导致的职能范围不够明确、机构设置混乱、管理缺乏长效机制等问题极为突出。马怀德同样指出,管理体制不顺已经成为制约城市管理执法工作有序开展的最突出问题,要想改革城市管理执法体制,首先必须理顺管理体制。
城市管理工作涉及社会生活的方方面面,城市管理自然也会涉及多个部门,如占道摆摊,涉及城市管理部门、工商、食品药品监督、卫生、环保等多部门；建筑渣土运输管理,涉及市政部门,还涉及城乡建设主管部门、公安交通管理部门、交通运输部门等。
然而,相应的具体管理范围却一直未能明确,由此导致的多头管理和机构设置混乱的现象并不少见,权力交叉、权责不清、各自为政的情况,不仅不利于行政效率的提升,而且不利于建立长效的管理机制。
“目前,在城市管理出现问题时,大都采取临时综合整治的措施,往往形成‘出现问题—综合整治—又出现问题’的恶性循环,管理的成本高、效率低,治标不治本,反复性较大,管理效果难以持续。”李钺锋认为,管理缺乏长效机制,是城市管理效果难以持续的重要原因。
现代城市管理是一项综合性事务,管理对象的复杂性与广泛性,不仅需要对多个部门的责任进行明确界定,同时也要求相关职能部门必须协调合作、共同管理。然而,在我国的城市管理中,这种协调机制仍然不够健全。
为了解决多头执法、重复执法等问题,自1997年开始,各城市相继展开了以相对集中行政处罚权、强制权为中心的城市管理综合执法体制改革。尽管这种制度在一定程度上有着提高行政效率、降低行政成本、减少职权冲突和责任推诿的成果,但仍然不足以构建一个良好的协调机制,职责边界不清、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题仍然饱受诟病。
“由于缺乏统一规范和统一指挥,部门协调机制不畅成为困扰城市管理工作的一大难题。一是协调难度大,如市政、公安、交通、规划、民政等相关部门为平级单位,各有主管事务,在城市管理中相互协调困难,难以发挥合力。二是责任分配不明,相关部门之间缺乏长效的联动协调与信息共享机制,往往在联合执法时才进行临时的协调分工。”李钺锋分析。
没能厘清的体制机制和不够健全的协调机制,出现混乱的行政执法也就变得不再奇怪。
李钺锋认为,无论是执法范围还是执法程序,都需要进一步规范。
“各地的执法范围五花八门,对执法的叫法不一,如城管执法、综合执法等。与此同时,在执法程序方面,各地城市管理执法的服装、法律文书等不尽相同,执法的权威性受到影响。”李钺锋指出。
“执法程序的不规范,同样不利于执法队伍的建设。当前的执法保障仍然欠缺,地方普遍对执法队伍建设重视不够,执法人员严重不足,有的地方执法人员和协管人员的比例达1:12,执法队伍沦为‘杂牌军’,执法人员的后勤保障及待遇也有待提升。”李钺锋说。
明确城市管理职权范围
目前,我国城市病现象凸显、城市管理水平不高,制定一部城市综合管理的法律,使城市管理有章可循,城市执法有法可依,是有效化解城市难题的根本路径,可以构建城市综合管理法治化新格局。
“城市管理,特别是市政执法,是行政执法权力谱系中的重要环节,直接体现地方法治建设的成效,直接影响公民的人身权、财产权,因此城市管理应该以合法性为基础。依法行政的前提是有法可依,制定城市管理法势在必行。”李钺锋直言。
不仅如此,无论是推进新型城镇化,还是适应现代城市管理,都需要统一的城市管理法律来统筹规范,既提前预防城市病等问题的出现,又提升城市管理的效率和效果。
在李钺锋看来,既然上述问题在城市管理中最为突出,在城市管理法的制定中,就应将城市管理协调机构、城市管理的职权范围和城市管理的程序规范等方面作为重点予以明确。
要想改革城市管理执法体制,首先必须理顺管理体制,而这也正是立法需要解决的首要问题。
理顺管理体制,就需要在立法中明确城市管理的职权范围,包括明确城市管理的属地原则和明确市政管理的职权划分。
“在明确市政管理的职权划分时,一方面是纵向职权划分,如对省(直辖市)、市、区(县)等市政部门职权需进行规定,另一方面是横向职权划分,即市政部门与其他同级相关部门的职权划分,重点解决职权交叉的问题。”李钺锋建议。
除了管理体制需要理顺,协调机制不够健全,也是一直困扰城市管理的难题。城市管理内容广,涉及部门多,往往需要统筹行政管理资源和社会资源,以解决跨行业和职能界限的问题。
李钺锋建议,在立法中明确城市管理协调机构,可考虑建立城市管理协调机构,由政府领导牵头,下设办公室,作为城市管理的高规格、高级别的议事协商机构,形成协调统一、决策科学、执行高效、监督有力的体制机制。
城市管理既要有宏观层面上体制机制的设计,又要有微观层面上管理程序的规范。因此,城市管理立法在明确城市管理的职权范围和城市管理协调机构的同时,还要明确城市管理的程序规范。
李钺锋建议,城市管理法对两类程序予以规范:
一是数字管理程序,城市管理法应对案件的受理、分派的依据与过程、案件处理的反馈与追责等程序性问题予以规范。确立数字化管理的责任区网格化机制,落实网格管理人员、管理内容、管理责任和管理时限等。
二是行政执法程序。城市管理法应当对涉及协调执法的事由、管理信息的共享、执法责任的分配等内容作出规定。同时针对流动摊贩管理难等某些具体情况,对简易程序使用对象、范围、流程等问题进行规定。
有效的社会参与机制与考核监督机制,对于城市管理的良好运行至关重要。
“一方面,明确社会参与方式,如可以探索组建以离退休职工、人大代表、政协委员等为成员的社区城市管理代表大会。另一方面,明确监督考核机制,确立城市管理考核制度,对考核主体、对象、事项、标准、方式、权重、问责等内容进行规定,确立公平、公正的目标考核体系。”李钺锋建议,城市管理法应当明确作出相应的规定,以保证城市管理的参与和监督。 |
|
