随着我国汽车数量不断上涨，人、车、路、环境之间的矛盾日益凸显，单纯依靠交警人力查处违章行为显得捉襟见肘。信息技术的发展给行政执法方式变革带来了契机。“电子警察”作为“科技+行政”的实践产物，使得交通执法从传统人海战术和运动式执法模式中挣脱出来，大幅提升了违章查处效率，很好地迎合了现代交通管理技术化、精细化、效率化等发展需求。然而，行政相对人的权益保障却没有实现与行政执法手段同步提升，法定程序缺省、违章告知滞后、陈述申辩难、罚过不相当等问题的存在，使得“电子警察”饱受诟病。曾经轰动一时的杜宝良案，就因违章信息告知不到位导致杜宝良在同一地点连续违章105次，被处罚款10500元。此外，参与“电子警察”设计、安装、维护、运作等技术主体的加入，使得行政关系变得异常复杂，给非现场执法司法审查带来了巨大的挑战。
（一）非现场执法诉讼中相对人诉讼理由呈现多元化趋势
笔者从中国裁判文书网中随机抽取了现场执法和非现场执法裁判文书各100份。案例分析发现，传统现场执法行政诉讼中相对人诉讼事实和理由主要围绕执法主体、执法程序、处罚事实及法律依据等展开（见图1）。而非现场执法模式中，由于“电子警察”的加入拉大了行政处罚与违章行为之间的时空距离，相应的，相对人对执法活动的质疑也从行政处罚决定作出的“时点”向前、向后延伸，呈现“线性”发展：从路标、信号灯等配套设施的设立、电子监控设备的采购等前期准备行为，到电子监控取证、违章信息告知等过程性行政行为，再到处罚决定送达等后续行政行为，相对人都提出了相应的质疑，诉讼理由更加多元（见图2）。
（二）非现场执法行政诉讼中裁判文书说理不足的司法样态归纳
非现场执法诉讼中相对人诉讼理由分布已呈现线性、动态发展，然而，司法审查仍然围绕处罚主体、内容、程序等要件合法性审查为中心，而未根据相对人诉讼事实和理由进行针对性回应，难以满足相对人诉讼期待，导致裁判可接受性较差。
“繁案粗审”：简单的形式审查导致行政纠纷得不到实质性化解。笔者通过案例统计发现非现场执法行政审判中出现不少“格式化审查”现象（见表1），裁判说理过分程式化，缺乏针对性，多表现为以“原告主张无事实和法律依据”“行政处罚认定的事实清楚，证据确实充分”“处罚决定并无不当”等格式化语言简单粗暴地回应相对人的诉讼主张，而未针对双方争议焦点进行深入审查，导致行政争议得不到实质性化解。
“不愿审查”：非现场执法诉讼裁判文书呈现“说理逃逸”现象。非现场执法改革过程中，司法审判无疑应发挥支持和保障作用，但同时也应肩负起规范与监督职能。然而，案例统计发现部分法官过分倾向于对行政执法效力的维护，对于非现场执法过程中出现的问题选择“逃避式审理”（见表2），司法监督功能难以有效发挥。另一方面可能的原因是非现场执法处罚相对较轻，法官说理动力不足。当前非现场执法主要适用于闯红灯、超速、违停等违章行为，处罚金额一般在200元以内，违章记分6分以内。相对于拘留、大额罚款等其他行政处罚而言，非现场执法处罚显得较为轻微，导致法官说理责任心不强。“标的额越大的案件，法官说理责任心越强，裁判文书说理越充分。”
“审查不能”：涉科学技术行政裁量的司法审查遭遇技术壁垒。非现场执法取证需要依靠各类交通技术监控，科学技术含量较高，作为“技术外行”的法官审查非现场执法可能遭遇技术壁垒，导致出现“模糊式审理”现象（见表3）。“裁判说理基本性质是防卫性的，首先要考虑的不是强化论点，而是隐藏弱点”对于专业技术性争议，不少裁判奉行“宁简勿繁”的原则，往往不愿或不敢在判决书中过细地阐述判决理由，以免被人发现法官专业知识上的短板。
（三）难以服众的裁判结果
笔者在中国裁判文书网以“电子警察”“电子眼”为关键词，案由限定为“行政处罚”“道路交通管理（道路）”两类进行检索，共检索出裁判文书754份（统计截止于2020年6月3日），剔除重复和无关案件后剩余662件，其中一审429份（占比64.8%），二审221份（占比33.4%），再审12份（占比1.8%）。
根据上表统计数据计算，相对人败诉率高达95%，其原因可能是违章处罚已进入自动化时代，而行政审判仍然沿袭传统现场执法审查模式，简单套用现场执法规则对非现场执法行为进行审查后，径行驳回相对人的诉讼请求。裁判文书不说理或者说理不充分导致裁判文书可接受性较差，因此，尽管二审改判概率微乎其微，但仍有半数以上的当事人选择上诉乃至再审。非现场执法违法侵权的特点是涉及面广，社会损失总量大而单个案件损失较小，但公平和正义不能因为个案损失较小而缺位。犯罪或许离普通百姓很遥远，但车辆违章却是每天都可能发生在我们身上的事情，判决公正与否直接关乎3.97亿驾驶人的幸福指数。
（一）工具升级：从“局部抽查”到“全景敞视”
道路空间中存在无处不在的“权力之眼”。传统现场执法模式中，交警处于具有高度不确定性的开放空间中，对过往车辆进行随机抽查，这种“一对多”执法模式中交警并不具备抗衡力量上的明显优势。而非现场执法模式中，超速、闯红灯、违停等多个电子监控设备共同监视同一台车，这种全方位、全天候监控的执法模式，形成了一种“全景敞视主义”管控机制。“铺天盖地的电子警察，每次上路都是一次冒险，说不定什么时候就中招了。”基于随时可能被发现和被惩罚的恐惧，驾驶人只能自觉遵守交通规则。
权力行使高效化，权利保障却边缘化。“电子警察”的助力使得交警从传统街头执法模式中挣脱出来，有效地解放了警力，违章查处方式也从街头局部抽查模式转换为“电子警察”全方位监控。“电子警察”本质上是一种信息方式下的“权力规训”技术，这种管控权力细致入微地渗透到街道布局当中，通过对过往车辆进行严密的监视和规训，使其养成良好的驾驶习惯。然而，当前非现场执法改革过分强调对执法效率的追求，容易忽视对行政相对人的权益保障。“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”权力规训关系中非对称性本身就潜藏着某种以强凌弱的危险，如果没有妥当的内外部控制，则自动化行政改革可能沦为一种奴化他人的工具。
（二）主体多元：从“二元体制”切换到“三方构建”
公私合作容易引发治理风险。电子监控系统的设计、安装、维护、运作等需要大量技术主体的参与，这些技术主体加入使得行政关系从传统二元主体模式转换为多元主体模式（见图4）。为了获得可持续的高额利润，技术主体会不断游说政府加大投资，这与政府追求改革政绩的目的不谋而合，而且，技术主体与行政机关之间的合作具有一定的封闭性，如果缺乏有效的内外部监督，自动化改革将在资本与权力联盟中呈现无序生长状态。“行政机关必须像监管公务员一样对自动化系统进行监管，而不能把控制权和责任全部甩给技术主体。”
“电子眼”变“钱眼”，权力规训功能异化。据统计，建一套四向电子警察系统约80万元，每年运营维护费用约6万元，建设一套测速系统约5万元，每年检定费用约0.2万元……受财政资金的约束，不少地区采取与技术公司“风险共担、收益共享”的方式合作建设电子监控系统，这为后续的行政执法埋下了隐患。例如，原告海南洋浦光信实业有限公司与被告高密市公安局等合同纠纷一案中，合同约定“甲方以闯红灯罚款总额5:5比例分成的方式，分期偿还和支付乙方投资与技术服务费用”，后因被告未按约定支付罚款分成而诉至法院。交警这种创收压力无疑会传递到具体案件处罚当中，导致难以做出公正处罚。“原告诉称涉案路口一天至少抓拍了几百起未停车避让行人的行为，每起顶格处罚200元，电子眼变成了交警创收的工具。”
（三）时空情境：从“街头执法”切换为“窗口办公”
交警从“真实在场”转为“虚拟在场”。传统现场执法模式中，交警通过街头巡逻的方式查处交通违章行为，与驾驶人进行面对面现实接触，呈现一种鲜明的空间在场关系。而非现场执法模式中，交警主要工作场景从街头执法转换为电子监控室内的幕后操控，呈现一种“虚拟在场”关系，转而以超速、闯红灯等各种电子监控系统“代行”交警的执法职能。例如，以“电子眼”代替交警的眼睛，以禁停警示牌代替交警的口头警告。然而，这些“替代物”能否起到与交警同等的执法功能尚存争议。“静态的禁停警示牌的威慑力远不如交警当面口头警告。”此外，“电子警察”基于其特定的程序设计，会自动过滤筛选出相对人违章的有关证据上传至信息处理系统，而难以做到全面客观取证。“电子警察执法过于机械，只抓拍对相对人不利的证据，缺乏公正性” 。
非现场执法从传统“人际互动模式”切换至“人机互动模式”，执法的时空异步性导致违章信息告知滞后，变相剥夺相对人的陈述、抗辩权。“不能当场纠正交通违法行为，是电子警察最大的弊端。”非现场执法减少了相对人与交警面对面交流机会，拉大了违章行为与行政处罚之间的时间间隔（见表6），当事人知晓违章行为的时间往往远远滞后于违法行为发生的时间，违章现场已不复存在，对违章具体情节也印象不深，难以进行有效陈述和申辩。
（一）时间要素之转变——从行政法律行为作出的“点”拓展到行政行为全过程的“线”
“过程性审查不仅处理影响行政机关与国民间关系的最终决定，还应审查该决定过程本身的透明化及控制的可能性。”传统行政行为研究范式是一种“点的思维”或者说“静态思维”，只关注发生行政法律效果某个时点的行为。而过程性行政行为研究范式是一种“线性思维”也可称之为“动态思维”，将研究视角从做出行政处罚时间点向前向后延伸，对行政行为全过程进行动态考查。具言之，行政过程论视野下的司法审查拉长了行政活动的考察视角，不仅关注行政处罚决定做出这一时点的行为，还关注电子监控及配套路标、信号灯设立等处罚前准备行为，违章信息通知等过程性行政行为以及处罚决定的送达等后续行政行为，达到对行政执法全过程精细化控制的目的。
（二）空间要素之转变——从行政行为执法现场局部审查拓展到行政行为相关区域整体考量
在自动化行政方式出现之前，交通违章处罚主要由人力完成，执法成本高且查处效率低。从经济学角度分析，要遏制违法行为就应保障“违法损失期望＞违法收益”，而“违法损失期望”又等于“被处罚的概率”乘以“被处罚的力度”。人力执法时代因被处罚概率较低，因此立法设置了较高的被处罚的力度。然而，非现场执法情境下，“电子警察”24小时不间断地工作，大幅提升了交通违章行为的查处效率，但原有违章处罚力度却未做出相应的调整。“高效在节约成本和带来便利的同时，也使得行政处罚疏密程度严重失衡，产生了实质性处罚不当问题。”传统行政行为研究范式下司法审查只关注涉案电子监控设备，而过程性行政行为研究范式扩大了审查视野，由点及面分析涉案电子监控背后整个电子监控网络，综合考量该区域电子监控网络的总体布局、设置密度、违章抓拍效率等因素，更清晰地看到行政主体与相对人之间抗衡力量的强弱变化，进而反思处罚力度是否具备合理性。
（三）主体要素之转变——从传统行政二元主体拓展到自动化行政多元主体
技术主体的助力大幅提升了交通执法效率，但其逐利本性也为执法公正埋下了隐患。《关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》第四条规定，未依法检定、逾期未检定或检定不合格的监控设备，不得继续使用。然而，技术主体为了压缩成本提高收益可能在电子监控建设、运营过程中偷工减料或者不定期维修送检，导致不少监控设备长期“带病”上岗。广东省审计厅披露2012年广东省电子眼送检率不及3%，深圳零送检。此外，效率导向驱使下法定程序被不当压缩、减省，可能侵害相对人合法权益。例如，为了使监控设备尽早投入使用，不当缩短监控启用前公告时间，损害公众知情权和监督权。“被告发布公告时间为2016年7月26日，正式启用闯红灯电子抓拍系统时间为2016年7月31日，实际公告时间仅6天。”又如，为了提高送达效率，不少交管部门以将违章信息录入互联网平台供公众查询的方式代替传统邮寄、短信等告知方式，加重了相对人的程序负担。我国现行行政法律规范沿袭“行政主体——相对人”二元论立场,对参与自动化行政的各类技术主体缺乏应有的重视，简单将其作为监控设备、技术供应方，忽视对其进行合规审查。司法审判应将技术主体纳入审查视野，充分考量技术主体加入对非现场执法活动的影响，才能更全面公正地评判执法活动的合法性。
（四）事的要素之转变——从行政法律行为拓展到行政事实行为
“现代公共行政对象领域的扩大必然带来行政手段多样化和公共行政法律行为多样化”非现场执法这一新型行政行为方式难以被传统“行政行为库”所涵盖，而且传统行政行为研究范式重视事后救济，只关注“最后呈现法律效果”的行政法律行为，无法反映行政活动的全貌。“行政过程是由复数的行为形式结合乃至连锁而构成的。”行政过程论立足于现实行政活动的复杂性和多样化，不仅仅关注“行政主体——相对人”之间的行政法律关系，还关注行政主体与技术主体、行政主体与行政相对人之间发生的行政事实行为、行政准备行为，从单纯的事后控制扩展为事前、事中、事后全方位控制，能够更好地约束行政权力，保障相对人合法权益。
（五）物的要素之转变——从有形痕迹物证拓展到无形电子证据
人力执法时代，交通违章进行事实认定的证据主要是交警肉眼所见违章现场、执法笔录等有形证据，而自动化行政时代，交通违章事实认定所依据的主要是电子监控设备所拍摄的图片或影像等电子证据。与传统证据相比，电子证据具有明显的高科技性、动态性、脆弱性等特征，交警取证往往需要依靠不具备执法资格的技术人员，由此便产生了取证权限合法性和技术资质合法性冲突：收集电子证据的执法人员不具有相关专业技术，而具有相关专业知识的技术人员不具有合法取证资格。过程性审查方法不仅审查电子警察最终获取的电子证据是否具备可采性，还重点分析取证主体、取证过程等是否符合法律规定。另一方面，“算法黑箱”的存在导致技术性证据可接受程度较差。例如，人们只知道测速、鸣笛等技术监控系统输出了特定的结果，但这个结果是如何计算出来的，人们却无从探知。上海首例“声呐电子警察”执法纠纷案中，原告就对鸣笛抓拍设备的精确性和电子证据的真实性提出了质疑。“除了算法设计的错误之外，算法当中还可能藏匿着某些隐而不彰的歧视和偏见。”“如何对算法以及通过算法攫取的权力进行有效监督，防止算法通过各种看不见的'算计’暗中侵害我们的权利，是人工智能时代行政法学面临的严峻问题。”过程性审查方法不仅关注算法计算出的特定结果，还通过对算法的设计原理、运行过程等审查，更全面深入地评估算法本身的科学性。
行政机关设立各类交通技术监控设备的行为该如何定性？从法律关系上看，交通技术监控设备的设立并不会直接设定、变更或消灭行政法律关系，但会对后续的电子抓拍取证程序的合法性和所取证据的可采性产生重要影响。因此，交通技术监控设备的设立应受到比一般行政事实行为更严格的司法审查。
配套标识是否完备及限速值等设置是否合理。例如，违停处罚案件中如果禁停标志未设置或设置在一般人难以察觉的位置，违停处罚就丧失了合法性依据。“被告未提交证据证实周围设有禁停标志，足以使公众误以为此处可以停放车辆”又如，实践中经常出现限速值设置过低或者“忽高忽低”，“被告在66KM+300M处设置80的限速牌，在66KM+500M处设置70的限速牌”容易使驾驶人产生混淆，而且由于惯性作用车速很难即刻下降至限速值以下，导致“被动超速”。
电子监控设置地点是否合法。电子警察的设置地点需遵循“必要性原则”，必须在交通事故高发地带，并配套性地设置交通信号、警告牌等予以提示。英国交通部规定电子警察应设置在醒目的地点，颜色为醒目的桔黄色或者绿色，且电子警察前面必须设置若干个标识摄像机位置的警告牌，确保电子警察能在至少60米（高速公路为100米）处就被驾驶人看到。若电子警察如果设置在隐蔽处，则所取得的证据可能不被采信。“因被告设置的移动测速点不具有合法性，据此所取得的证据不能认定为合法证据，被告以此对原告作出的处罚决定证据不足，依法应予撤销。”
电子监控启用前是否履行充分的信息披露义务。启用电子监控系统前应以适当方式告知监控的设置情况和启用时间，充分保障公众知情权和监督权。司法审判应重点审查公告平台受众是否充足、公告内容是否明确具体、公告时长是否足以让公众知悉等方面，对于公告程序存在瑕疵的，应予指正；对未经公告或者公告程序严重违法的，该电子监控所取得的证据应作为非法证据予以排除。例如，解某与贺兰县公安局交警大队道路交通管理行政处罚一案中，法院对被告增设闯红灯电子抓拍系统公告内容不完整、公告时间过短等程序瑕疵做出了指正。
如何对算法进行审查是非现场执法司法审查的难点。在超速、鸣笛处罚等案件中，技术监控系统计算结果是认定违章事实的关键证据，监控仪器工作原理、精准程度往往成为双方争议焦点。无论行政执法的适用场景和执法手段如何变化，都必须接受行政法上的正当程序等价值理念的规制。面对交通技术监控系统“算法黑箱”难题，需构建“技术性正当程序”，通过提升算法透明度、可解释性以及事后纠错等方式提升算法的接受度。作为技术外行的法官在司法实践中探索出一套较为可行的间接审查方式。具体而言：一是“形成过程”审查，即审查该套监控系统投入运行前是否经过了充分的论证、检测，技术手段是否具有可信度；二是“明显性”审查，即审查监控系统是否存在明显违反逻辑性和科学性的情形，行政机关对此能否做出合理解释；三是“实际效果”审查，即监控系统投入运行后，是否出现大量的复议或诉讼，导致产生科学性上的合理怀疑。此外，还可考虑引入技术调查官制度，弥补法官相关技术知识的短板。上海首例“声呐电子警察”执法纠纷案中，法院就组织了该套声呐设备的主要研发专家出庭对声呐设备的工作原理等技术性问题进行了阐释。
首先，审查电子证据取证主体合法性。电子警察取证需经拍摄和审核两个阶段，由于审核工作是在幕后进行，很可能出现由不具备执法资格的人员完成审核工作。例如，原告提交指挥室抓拍录入人员名单，拟证明负责信息审核录入人员非正式干警无执法资格。法院直接以原告证据不足驳回了该项主张。笔者认为，原告对执法主体合法性提出了合理怀疑并提交了初步证据，应由被告就执法主体的合法性举证证明，如举证不能则应排除其所取得的相应证据。
其次，审查电子证据内容真实性。案例统计中发现不少法官对于电子警察抓拍所获取的电子证据的真实性问题未予以足够重视，往往以相对人无法提交证据证明电子抓拍图像资料存在伪造、变造等情形为由，驳回相对人对证据真实性的质疑，或者简单以电子监控设备具有出厂合格证为由推定所取得的证据具有真实性。笔者认为，法官将证明证据真实性的举证责任不当分配给行政相对人，违背了行政诉讼被告举证原则，而电子监控设备出厂合格也不足以证实其在投入使用一段时间后一直处于正常运行状态，因此，不宜直接适用司法推定认定监控所摄取的证据具有真实性。鉴于当前监控设备送检率普遍较低的现实，可借鉴民法中“过错推定原则”，对于没有检定合格证书或未定期维护、送检的监控设备所取得的电子证据直接推定无证据能力，若交警能提交充足证据证明监控设备在抓拍取证时性能正常，则予以采信。“无效推定”符合行政诉讼被告举证原则，更为重要的价值在于改善司法实践中普遍存在对监控设备性能不予审查的现状，统一裁判标准，防止错罚错判。
（四）违章信息告知阶段：替代性送达方式是否符合功能等价原则
非现场执法作为一种负担行政行为，会对相对人的权益产生不利影响，因此，其程序义务比一般授益行政行为的要求更高。违章信息告知作为相对人的一项关键性程序权益，在非现场执法过程中并未得到充分的保障。当前盛行将违章信息录入互联网供公众查询的告知方式代替传统的当面或者邮寄罚单等告知方式，然而，这种替代性的告知方式与传统告知方式并不具备功能上的等价性。其实质是将行政机关主动告知义务擅自转换成相对人主动上网检索义务，变相加重了相对人的程序负担，而且，对于不会上网的相对人而言无异于“未曾告知”，导致很多司机违章驾驶而不自知，致使违章行为多次发生或者持续存在，违章处罚也难以起到及时纠正违法行为的作用。
“无论行政法如何转型，权利永远必须置于行政法的中心地位。”行政执法对效率的追求不能凌驾于相对人权益保障之上。不当减省法定告知程序，是行政复议、诉讼高发的重要原因，反过来消解了自动化行政的高效优势。因此，在认定违章信息告知义务是否履行到位时，法官应以“功能等价”为判定标准，综合考量送达成本、送达便利性和有效性、相对人信息化程度等多种因素，只有当替代性送达方式能够确保及时有效送达相对人时才能认定告知程序合法。此外，“无论以电子方式作成行政处分政策多么立意良善，都不能成为强迫人民必须配合接受的义务。”在采取互联网公布、短信等新型告知方式时，应征得相对人明确同意，充分尊重相对人对送达方式的选择权。
（五）处罚决定作出及送达阶段：处罚力度是否遵循动态调整原则
交通技术监控系统的引入大幅提升了违章处罚效率，导致处罚疏密程度严重失衡，产生了实质性处罚不当问题。例如，高某某与上海市公安局杨浦分局交警支队等道路交通管理行政处罚一案中，高某某认为其停车时间略超过3分钟，且未造成严重后果，顶格罚款200元与行为违法程度不相称，违反比例原则。但法官并未对高某提出的处罚合理性问题进行深入审查，直接以处罚未超过交警自由裁量权范畴为由驳回了高某的诉请。
域外部分国家开始探索调整非现场执法处罚方式和力度，例如，法国建立了轻微违法“不予处罚”的裁量制度，美国一些州建立了每年首次违法“以学代罚”制度。笔者认为，非现场执法大幅提升了违章查处概率，相应的，应对现行的交通违章处罚裁量基准进行适度下调，才能在保持交通违章行为总体威慑力度不变的情况下最大限度地节约违章控制的社会成本，实现对交通违章行为的最优威慑。具体到行政审判中，法官应综合相对人主观恶性、危害后果以及被处罚概率、经济发展情况等可变指标对具体个案处罚结果合理性予以审查，对明显不合理的行政处罚应予以变更或撤销，实现从形式行政法治向实质行政法治的转变。
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