近年来，英国认识到一概而论的观念并不适宜于行政争议解决机制的有效设计。从横向视角观察，不同的机制之间通过各种标准、方法实现功能互补。例如司法化后的裁判所应与法院有所差异，法院仍然要对裁判所进行最低限度的监督，这是法治原则的必然要求。理论层面的回应是英国对于行政正义理论的关注，强调受到行政决定影响的个人有能力要求这些决定具有责任性，发生不满之时能够获得足够的救济，并通过适当的反馈机制提升行政运作的质量。由此，因应裁判所司法化滋生的不足，英国对于行政过程及行政复议制度愈来愈重视。行政复议制度具有快捷、低廉的特征，发挥着过滤器的作用，亦是一种有效的内部控制机制和学习反馈机制，可使行政机关有机会了解错误并及时补救。然而，其也可能成为公民寻求救济的障碍，缺乏独立性导致行政复议维持率较高。英国对于行政复议制度的充分利用及其改革值得中国关注。
作为普通法的代表性国家，在英国，当发生行政争议之时，寻求法院救济、展开司法审查构成了最为基本的方式。然而，实践中仅有一小部分争议进入法院。多数纠纷上诉（appeal）至裁判所或申诉（complaint）至监察专员加以解决；公共调查（Public Inquiry）的争议解决功能主要适用于规划、土地利用领域以及某些特定的事故调查，包括事后和事前两种方式。公共调查并非由公众引发，而系政府主导、采用对抗方式获得事实的措施（类似由调查官一人主持的裁判所），有助于预防群体性事件的爆发。公共调查的目标在于发现事实，思考是否可以阻止某些事件发生，进而就法律、政策或者具体措施作出建议，调查报告不具强制性。基于此，英国经典的行政法教科书一般认为行政争议解决机制主要包括法院、裁判所、监察专员、公共调查等四项制度。虽然行政复议制度久已存在于行政运作之中，但受到关注应是近十余年的事情。英国的行政复议是指对行政决定（如拒绝福利给付或移民身份的申请）由同一行政机关内不同人员重新审议的过程和制度。因此，行政复议制度至少从外观上来看仍具“行政”性质。实践中，由于并不具有统一的立法或者指南，导致行政复议制度一直以多种形态展开运作，鲜受关注，不过近些年来其扩张速度非常显著，据相关数据统计，通过行政复议方式来解决行政争议的数量远远超过了裁判所、法院受理的数量。此种变化被学者认为是“彻底改变”了公众在公法背景下获得和感受公平正义的方式。之所以有如此的根本性改变，原因在于裁判所因“司法化”而案件数量激增、上诉人在裁判所或者法院胜诉率低下以及相关的政治目标（如减少社会保障支出和降低移民率）导向，使得政府要求尽量使用行政复议，以期降低裁判所的受案数量，实质性地解决行政争议。许多政府部门声称行政复议可为公众提供一种有效、快捷的行政争议解决机制，从而避免不必要的上诉。重视行政复议制度被视为因英国裁判所“司法化”改革所致，与中国类似的是，对于行政复议制度的担心则在于其无法公正、有效地挑战行政决定，在一定程度上削弱了公众获得救济的能力和信心。如何让行政复议制度能够更加有效，成为英国目前学界和实务界最为关注的课题。从中英两国行政争议解决机制特别是行政复议制度发展轨迹概观可知差异甚大，但是背后有无共通的法理，颇为值得研究。
在英国普通法发展之初，法官隶属于国王，是维系国家安定的重要组成部分。法官们不仅解决公众与政府的争议，而且还承担着法律创制的功能，英国法当时多由法官创设。直到17世纪宪法变迁导致中央层面的法院的作用和地位发生了根本性变化，国王不再拥有解雇法官的权力，法院成为议会的机构并以执行法律的机构的形象出现。此时，法院也成为政府外部的监督者而非政府构成中的一部分。在地方层面，治安法官一直作为政府权力的工具而存在，直至19世纪上半叶时，他们的许多行政职能方移交至中央政府机构，从而使得治安法官与司法机关的关系变得明确。过往的宪法发展脉络构成了英国现代司法体系演进的幕布背景。
（一）裁判所的起源与发展
如今英国的司法审查快速发展，以至于学者断言英国宪法已经从议会主权移转为更为平衡的体系，在其中议会主权和法院构成了平衡的双极。不过，司法审查仅仅关注法律问题，仅对行政决定的合法性（legality）实施审查，并不关注正确性或者优劣问题（merits），且程序繁琐冗长、费时耗力。在行政争议解决机制的设计层面，英国人从来没有仅仅拘泥于法院系统，为寻找实现行政正义的最佳方式而不断展开探索，并同时关注可获得性、适当性、有效性等价值的实现。
约在18世纪末，英国开始兴起了类似现代裁判所的组织，当时建立的个人所得税委员会主要目标在于解决个人所得税领域产生的争议。一般认为现代裁判所建立于20世纪初，主要为了解决老年人退休金、全民保险领域的争议。事实上，法院之前便在处理这些社会保障问题的争议，但是法官们认为通过法院处理的方式过于昂贵和正式，而政府官员则担心法官过于保守以至于影响到这些福利项目的有效施行，或许法官根本难以了解普通公众的需求导致其无法通过平衡而又兼具弹性的方式解决争议。在不断争执和对权力分立原则的坚持之下，因应工业化而使得政府部门获得的准司法权逐渐在20世纪初转移到了“行政裁判所”（当时的称谓）之内。这些行政裁判所行使着裁判的功能，但性质是什么无法确定，他们的工作人员也没有类似法官一般而享受任期保障和薪酬保障。曾任首席大法官的休厄特勋爵（Lord Hewart）批评此举忽略了法院的作用，质疑建立行政裁判所是对法治的破坏，因为这些行政裁判所受制于建立它们的政府部门。这一批评也昭示着行政裁判所定位之争的滥觞，即究竟其是行政体系的一部分抑或是独立于政府而隶属司法体系。
1957年弗兰克斯报告明确指出行政裁判所因行使裁判性的事务，所以属于司法体系的一部分并应独立于政府。相对于法院，这些裁判所更加便宜、易于获得、快速和专业性强。报告中的许多建议均被吸纳进1958年施行的《裁判所和调查法》。报告除了对裁判所司法定位加以回应之外，还认为其非正式性和易获得性尤为关键。本以为是意外或偶然之举，行政裁判所的快速发展却让所有的人均始料未及。同时，行政裁判所的域外影响力亦是惊人，许多普通法国家均加以借鉴建立。此后，1998年《人权法》施行、《欧洲人权公约》第6条的要求等外部原因，导致里盖特报告于2001年得以公布。体系化是此份报告的核心内容，其提出的建立在一个高级法官领导下的两层级结构裁判所的提议被英国政府2004年的白皮书《公共服务的转型——申诉、救济和裁判所》所采纳。白皮书更强调整体性，并断言改革不可能一次完成，因为公众关切的是体系化的质量和回应性问题。里盖特报告及政府白皮书开启了英国行政争议解决机制理性化发展和整体观建构的序幕，目的在于使零乱分散的裁判所框架“系统化”、运作连贯和用户体验友好。这些建议多为2007年的《裁判所、法院和执行法》所采纳，进而也使得裁判所迈向了“司法化”之路。此后，英国的裁判所便不再被称为“行政裁判所”，而是被称为法定裁判所或者直接称为裁判所。裁判所的变化如下表1所示：
（二）裁判所司法化带来的负面影响
英国裁判所建立之后，当时的学者如罗布森（William Robson）、首席大法官休厄特以及其他许多法律人坚持将其定位为外部监督者，虽然多诺莫尔委员会并未将其在司法、准司法、行政职能之间作出清晰界分，但在该报告基础形成的弗兰克斯报告明确了法院系政府的外部监督者，裁判所构成了司法程序的一部分。不过在实践中，英国人仍然将裁判所与美国独立规制机构内部裁决的运作方式相等同，同相关的政府部门继续保持密切的关联。里盖特报告以及此后的改革继续、明确地将裁判所定位为外部监督者，司法化改革使得裁判所的运作与法院的运作越来越类似。众所周知，相比于法院，裁判所制度一直以来因其迅速、低成本和便捷等优势，成为英国挑战行政决定的主要渠道，且蜚声海内外。裁判所可以全面审查一项诉求的优劣，与一线的行政初始决定者相比，其裁决标准和质量相对较高，公众对之颇为信赖。裁判所较少对抗性，因而对于法律救助方面的资金需求也并不高；裁判所程序非正式，证据规则简便易行，给人一种亲和而友好的形象。然而，司法化的趋势导致裁判所固有的优势荡然无存，甚至有学者质疑司法化并不一定是正确的方向，可能构成了“复杂而模糊的设计”。将裁判所改造成为法院，模糊了两者之间的差异，司法化的程序将限制当事人有效参与救济过程，正式的平等可能会成为实质不平衡的掩盖。2011年，作为管理裁判所的“行政正义与裁判所委员会”（Administrative Justice and Tribunals Council，AJTC）发出警告认为英国的行政正义体系正在面临着极度危险。
学者们亦发现行政争议解决机制在设计和运作中并未真正采纳整体观的方式加以构建，未真正对“首次将事情做正确”加以重视（即对行政过程本身的关注）。2007年以来的相关设计不仅在一定程度上削弱了传统司法审查的作用，而且取消了如移民等领域的法定上诉权，导致公众权益难以得到充分保障；不仅未能解决那些已获得较为充分救济的领域的其他问题，而且在那些难以令公众满意的救济领域，又因强制复议制度的运作而形成了新的障碍。与此同时，因财政紧张、政府法律援助费用压缩，对公民的法律援助也相应减少。这些负面的影响显然不是英国设计者所想看到的情形，为此，许多学者专家纷纷呼吁需要恢复到2004年白皮书所秉持的整体观理念，以便行政争议解决机制在设计之时能够将最初行政决定和所有的救济措施均纳入考量之内，且能够从中选择最佳方式、建议。与中国的行政争议解决机制相比，英国称为“行政正义体系”（administrative justice system）。最新的发展是行政正义体系的重点已经从回溯性解决争议端转移到防止错误再次发生的行政过程端。英国认为行政正义体系存在四个重要的支柱：行政（内部）复议、裁判所、监察专员和法院，如今则特别强调从消费者或者用户角度自下而上地展开改革。之所以要采取如此宽泛的定义，因为其可以全面地回应公众对公共服务的全面关注，保持公共权力运作的连贯性。下表2为英国几种行政争议解决机制的比较，每种方式优劣并存，均试图在公正、成本、有效性等层面达致平衡。
裁判所具备的快捷性、便捷性、易获得性、有效性、程序简便性等特征，因司法化而变得受到挑战。这些负面的影响首先在于司法化使裁判所的程序变得过于复杂和形式化，迟延现象极为普遍，快捷、便捷以及简洁等特征正在逐渐消失，进而也影响了易获得性。其次在于裁判所的专业性受到一定的影响。如今的实践是上级裁判所一般不能更改初级裁判所的判决，主要基于法律问题展开审查；而初级裁判所则可以审查行政决定的合法性和优劣，甚至以自己的决定来替代初始的行政决定。这使得许多原先的上级裁判所所拥有的专业知识变得并不重要。从其本身组建而言，裁判所系“专业型”（expertise）机构，并非“通才型”（generalisation）的裁决机构。在此意义上，裁判所的工作重心应当是重新考虑决定，关注事实并对记录保持开放性，进而确认决定或者作出替代性决定。裁判所对事实认定具有较高的审查强度，不仅与司法审查形成鲜明对比，也与对下级法院事实认定的控制形成鲜明对比。里盖特报告提出选择裁判所而非法院的三项标准在于：使用者的直接参与度、是否需要特定的专业知识以及行政法的专业化程度问题。第一项标准是指人们在裁判所需要代理者的问题，如果事实和法律问题均不复杂，那么直接参与就存在可能，适用裁判所的程序就极为适当。第二项标准是指涉案问题是否需要专业知识，如需要引入医生、会计等专业人士，此时裁判所的适当性就强一些。第三项标准是因为裁判所长期在特定领域形成了特定的专业知识进而发展和提升了行政法的专业化程度，所以特定语境下对裁判所而非通才型的法院依赖更强。裁判所司法化显然对专业性带来了许多消解，在一定程度上使得裁判所与法院有趋同的风险。未来仍有必要对法院、裁判所等类似机构的作用加以认真探讨，进一步的分析在于上级裁判所能否与上诉法院发展成为一个统一的职能？再次，政府对裁判所的建立以及上诉权的设计有干扰，如对移民上诉的限制。裁判所应当公正与独立，公正意味着不得有偏见，结果体现正义；独立则要求裁判所的结构、机构与政府相分离。然而，这些类似的干扰显然对公正、独立的要求亦构成了影响。
2007年之前，裁判所的结构较为复杂，有的为两层级结构，初级裁判所受理来自对行政决定的上诉，上级裁判所受理来自初级裁判所的上诉；多数则为一级结构。2007年确立了两层级结构，即初级裁判所和上级裁判所。上级裁判所受理来自初级裁判所的上诉，但仅关注法律问题，事实上拥有高级法院的性质。不过，一方面，2007年改革之后，裁判所仍然较为分散，并非所有的裁判所均被纳入到了两层级结构，如针对地方政府的停车上诉、入学许可上诉权就不在其内；基于分权，苏格兰、威尔士、北爱尔兰的裁判所也有所差异。另一方面，虽然法院视2007年的立法是对“行政正义秩序的重塑”，认为将裁判所原来复杂的体系整合成为两层级的裁判所，既具操作性又符合司法特性。同时，裁判所独立于政府决定。然而，如根据《裁判所、法院和执行法》的规定，并不是所有案件都可以上诉（如初级裁判所依据1998年《数据保护法》第28条第4款或第6款就上诉问题所作的裁判；初级裁判所依据2000年《信息自由法》第60条第1款或第4款就上诉问题所作的裁判等）。向上诉法院上诉也有限制条件，如上诉必须有上级裁判所或者上诉法院的许可，只有在上级裁判所拒绝给予许可，才能向上诉法院申请许可；上诉将形成“重要的法律原则或者惯例”或者“有其他令人信服的理由”，方会被接受。而就裁判所与法院的关系，根据2007年法律规定，高等法院和上诉法院的所有法官都是初级和上级裁判所的当然成员，有些直接参与到上级裁判所（如移民与难民裁判庭）的裁判之中；上级裁判所的一些庭的总管就是高等法院的法官。这种人员的安排无法改变上级裁判所行使司法审查权时呈现出的“裁判所化”现象，即案件本身特别专业化。当然，许多人认为上级裁判所行使司法审查权可以为行政法院减少案件浩繁的压力以及消除地区性的差异作出贡献。不过，上级裁判所只有在一定条件被满足的情况下，才能够行使《裁判所、法院和执行法》所赋予的司法审查权。首先，要获得作出原决定的裁判所的许可；其次，当事人的申请只包含救济决定、申请司法审查的许可、请求赔偿、请求利息或费用等要求。
最近几年，为了解决因裁判所司法化而带来的问题，英国开始采取一些新的方法来弥补裁判所司法化带来的后果，如2016年提出将网络和在线争议解决方式引入裁判所审判之中。同时，行政机关开始扩张行政复议制度的使用。裁判所改革带来的问题是将2004年政府白皮书所确定的“首先作好初始决定”议程搁置一边、使其成为未竟事业的不良后果；而重视行政复议制度则将推动行政机关更加关注初始决定。“首先作好初始决定”关注初始决定的质量，而这些问题在传统的行政争议解决机制设计中均被排除在外，因为当时发挥争议解决作用的机制均来自政府外部。关注初始决定的质量，不仅使行政争议解决机制具有整体观，而且将关注点从回溯性解决争议端转移到防止错误再次发生的行政过程端，有助于避免救济所滋生的高成本与延迟。尽管有许多人认为行政复议制度对初始决定提出挑战存在诸多障碍，如公众不了解相关机制、缺乏自信、救济疲劳引发不愿寻求争议解决等问题，但是这一改革却已如火如荼地在英国展开了。
相对于民事正义、刑事正义，“行政正义”一词虽然于20世纪末才受到关注，但如今则高频出现于英国行政法学文献、官方文件之中。在英国法上，“行政正义”的概念是指行政机关的日常运作以及因争议而提出质疑，相关的解决机制能够满足正义的要求和价值，与民事正义、刑事正义相并列，共同构成了正义的丰富内涵。行政正义一词具有动态性，其不仅与有效保障个人权益、实质解决行政争议有关，更与行政改革、提升公共服务质量相联系。同时，行政正义的探讨也不可避免地受到了快速发展的信息技术的影响，从早期的电子政府到如今有人利用网络众筹平台为司法审查募集资金、通过社交媒体而推进他们寻求行政正义的事业，均可被视为行政正义的领域和实践。有关行政正义理论的探讨，成为英国行政法上设计行政争议解决机制特别是行政复议制度的重要依据，内涵丰富，有必要加以阐释。
（一）行政正义理论的内涵
英国的行政争议解决机制一直呈现出特定的、偶发且零乱的发展特征，2004年政府白皮书首次对行政争议解决机制进行了整体性的考量，指出任何一级行政机关均应当以正义的方式为个人提供公共服务。公众希望能够在作出决定的机关尽快更正错误；即使错误出现，改正的难度系数最低；行政机关应当从错误中吸取教训，学习经验，让未来的工作更好。这是法律实践第一次系统地对行政正义理论作出的正面回应。行政正义一词在法律中则正式出现于2007年的《裁判所、法院和执行法》，是指行政决定或者与特定人相关的行政决定，包括作出决定的程序、法律以及解决争议的相关机制。在行政正义理论的指导下，英国行政争议解决机制运行的目标在于将行政决定首次就能做对，能够改正错误，能够从错误中吸取教训。因此，许多学者均认为不应将裁判所改革与其他争议解决机制分开考量，许多的改革措施均与公共服务的改进密切相关。行政正义与裁判所委员会于2010年系统地阐述了行政正义的原则，指出要以用户及其需求为核心，始终公正和尊重他们；使公众能够以开放、独立和适当的方式挑战行政决定和寻求救济；让公众充分了解并得到赋权，使之能够尽可能快速、全面地解决他们的问题；形成推理合理、合法和及时的结果；保持连贯一致；按比例有效地工作；采用最高标准的行为，力求从经验中学习、持续提高。
有关行政争议解决机制的问题，英国传统实行申诉-上诉（complaint-appeal）二分法，前者由监察专员来受理，后者则由裁判所或法院受理。近年来，由于成本的考量以及快速解决行政争议的目标，其他非正式形式、行政性的争议解决机制也受到了重视。有学者将重视法院、裁判所的现象称为“立宪主义”，而重要非正式形式、行政性的作法称为“非正式化”（informalization）形态。对于具体制度的应用，亦体现出了这种正式安排与非正式化相结合的思路。如实践中法官经常会在案例中讨论内部听证或者书面听证与《欧洲人权公约》第6条的适当性问题，里盖特报告指出通过实证调研发现人们认为口头听证比书面听证更为友善，尤其是争议较大的案件之中，能够让公众以看得见的方式感受公正。学者研究认为口头听证具有明显的优势，通常都会有较高的成功率。口头听证不仅可以提升行政决定的精确性，允许公众参与运作，更能够增强系统的声誉。当然，听证本身也存在一定的弊端。如过于正式化，可能导致迟延。对此，要根据涉及争议的情况来判断口头听证的使用。行政争议解决实践的变化导致行政正义理论本身也发生了重大的变化。
行政正义理论的研究在英国大约肇始于上世纪末，1997年英国学界曾专门召开有关行政正义议题的国际会议，用以探讨如何切实促进行政正义的实现。通过文献梳理可以发现英国的行政正义理论来源于美国学者杰瑞·马肖（Jerry Mashaw）有关“官僚正义”的讨论，进而结合新公共管理、以用户为中心的理念对之进行了丰富和拓展，认为其在关注内部机制的时候，亦不能忽视其他的争议解决机制，如基于个人自治、市场化的机制。下表3为英国学者迈克·阿德勒（Michael Adler）基于马肖讨论的基础上提出的几种行政正义的模式。其中，官僚理性模式侧重于政策执行的精确度和效率的问题，然而实践效果并不理想。职业模式是指职业机构服务于其客户的方式，侧重于专业知识，如使用专家向法院提供证据。法律模式关注机构中立，关注合法性和争议的有效解决。管理模式是指使用审计和绩效目标等功能特征。消费主义将公众视为用户并置于中心地位，最为重要的目标就是服务体验和消除不满。市场模式则指由竞争驱动的系统，关注经济效率，鼓励公民自由选择。
以上这些模式考量到了行政组织法的传统以及新的发展，具有积极的意义。多样化的视角使得行政正义的实现方式呈现出多样化的选择。一般情况下，这些模式之间存在一定程度的竞争性并相互排斥。当然，一种模式因素较多时，另一种因素就越少。要使各种模式彼此共存、各自发挥作用难度较大，因为每一个模式的价值取向可能都会是另一个模式所希望克服的。正义和公平并非无价，但是纯粹使用成本加以衡量则未必理性，反而会削弱人们对行政正义的感知。过分关注成本的问题，有时会增加额外的层次和环节，此时很难讲是在节省资金还是实现某种价值，甚至导致某种机制本身的积极作用受到侵蚀。易获得性应当是行政复议制度、裁判所相对于法院的优势，如果说最初设立行政复议制度或者裁判所的原因在于成本的考量，但在运作之时必须要考虑其相对于法院而使公众拥有接近司法的优势，如人与人的互动、争议解决程序的简洁化等议题。此外，公众对争议解决机制缺乏整体性理解成为接近正义的主要障碍，当产生争议之时，仅仅关注法院；而对法院与其他争议解决机制的差异知之甚少。这或许正是行政正义理论试图实现的目标，从多元化视角出发并通过制度运作使公众深切感受到其他行政争议解决机制的特征和优势。
（二）行政正义理论的价值
英国自2007年以来撤销一些裁判所的上诉权、限制司法审查的范围、扩张行政复议的适用领域等作法，可以从行政正义理论的模式变换来加以理解。此前，英国行政法学界乐见其成的是不断增长的司法审查，其极大地拓展了对行政决定的监督范围，自1998年《人权法》颁行以来此种趋势尤甚，并由此发展了普通法权利的法理（a common law rights jurisprudence）。不过，许多学者认为司法权扩张会对权力分立原理带来挑战。这场讨论鲜有涉及行政复议的使用、裁判所的改革，特别是对行政复议制度的关注。如今，最为明显的例证就是上诉权的撤销和行政复议的扩张，意味着英国行政正义已经从偏重法律模式转向与官僚理性模式并重的趋势。而事实上，行政复议制度的滥觞也对英国宪法的权力分立原理提出了挑战，在这一点上类似当年美国集立法、司法、执行于一体的规制机关的出现以及人们产生的困惑。虽然法院一直批评行政复议制度而偏好使用裁判所，但是英国政府愿意借鉴法院的作法，以行政正义的名义逐渐扩张自身解决争议的机制与适用范围。行政正义理论的价值在于：
第一，行政正义理论的目标在于探讨行政决定的质量能否为决定的可接受性提供论据。行政决定可接受性的论据内涵极为丰富，典型如公正与效率，而且这些价值之间均存在着竞争性。英国最近扩展使用行政复议，系对裁判所司法化的反思，其中的核心问题就是因公正和效率两种价值的选择、平衡而引发；进而从学术层面关注行政正义理论，意在使决策者能够从整体上设计行政争议解决机制，将行政机关的决定过程亦予以关注且与传统救济方式形成一个密切相关的系统来思考。这显然与传统仅关注救济方式有所不同，与某个机制改革仅仅关注自身建构迥然相异。此种广阔的视野为各种价值之间的平衡讨论提供了平台，丰富了行政决定可接受性的论证层次和内涵。
第二，行政正义理论用以作为评估个人与国家关系的框架而存在。行政正义理论的本质在于为行政行为确立责任，首先是指一系列、不同的工作机制，如复议、裁判所、监察专员、法院，个人或者组织得以寻求适当的方式来说明他们的主张。其次是一系列的原则和价值，诸如公正、参与、可获得性、精确、比例性、透明度、确定性、一致性、有效性、效率等，但是这些价值有些很难权衡，冲突在所难免。再次包括了程序公正与实体正义的内容，既涉及到公民应当如何被公正对待以及结果的实体公正问题。行政正义理论期冀行政争议解决机制的设计关注用户体验、使用户需求成为核心，始终以公正的态度尊重公众；使公众能够独立、透明以及以适当的方式对相关决定提出挑战；让公众充分了解相关情况，使他们能够尽快和全面地解决问题，并产生合理、合法、及时的结果；保证工作的连贯一致、合乎比例、有效，力求从经验中学习，不断提高，实现行政正义。
第三，行政正义理论为系统化思考英国的行政争议解决机制及其设计提供了理论框架。行政正义体系在英国被认为是涉及行政决定以及挑战这些决定的制度。相对于民事正义、刑事正义体系，这一制度极为复杂和分散，由多种机制组成。纵向层面分为社会保障、移民、税收等领域各自独立的机制；横向层面分为监察专员、内部行政复议、裁判所、司法审查等机制。这一制度总是处于不断变迁之中，政策和行政方面的变化往往促使行政初始决定过程和结构以及救济机制发生变迁。英国学者认为唯有从理论出发，并强调行政正义的多元视角才可以回应时代的需求。实践中行政正义适用于首尾相连的整个行政程序，只有极少数的情形下是以监察专员、裁判所或者法院的决定结束的。行政正义理论非常重视“反馈”机制的构建，即初始行政决定者应当从受到挑战的案件及其判决中汲取教训，尽量减少初始决定的错误率。行政正义理论于2007年在法律中得到确认，运作效果如何有待进一步检验。
正是在裁判所“司法化”带来自身压力的大背景下，基于行政正义理论的考量，英国开始重视行政复议制度的作用，希冀从源头上控制行政争议数量，体现了英国行政法上对首次正确作出决定和构建学习型组织等理念的倡导。事实上，英国地方政府很早就使用了行政复议制度，不过，无论是中央还是地方在实际运行中均无统一的体系设计，因部门领域不同而呈现出差异性的特点。在这一点上，与最初裁判所的设立模式基本一致，坚持特定问题特定解决，导致无论是复议机构抑或是程序均较为分散、凌乱。与裁判所和法院相比，目前英国的行政复议制度是个相对庞杂的体系，具体包涵社会保障领域的强制复议制度（mandatory reconsideration），以及移民、税收、信息公开、无家可归者申请、刑事伤害赔偿等领域的内部复议（internal administrative review）。按照行政复议与裁判所、法院的衔接关系，行政复议可以划分为三类：一是强制复议，以社会保障领域为典型，只有先行进行了行政复议，方可上诉至裁判所；二是自由选择，以税收领域为典型，既可申请行政复议，也可上诉至裁判所；三是复议后无权提出上诉，以移民领域为例，但此种复议决非复议终局，仍可向法院提出传统的司法审查救济措施。
随着大量的裁判所被纳入进司法体系之内，导致即使未有法律、次级立法规定强制复议，行政复议在实践中也常常被鼓励使用，如对税务决定可以采取行政复议或者向裁判所提出上诉，而多数公众则倾向于选择行政复议制度。基于此，英国行政复议的规模逐步扩张，案件数量远远超过了裁判所和其他方式的救济渠道。不过需要注意的是，与中国等其他国家或地区不同，英国行政复议制度并无一部统一的法律加以规定，有时甚至是通过次级立法、行政规范性文件加以确定。英国的行政复议制度主要体现为个人向原行政机关提出审查要求，进而再进入到裁判所程序的作法。相对于裁判所上诉权，行政复议制度可以更为快捷、低成本地过滤掉明显错误的初始决定。强制复议仅需花费80英镑，而社会保障裁判所成本为592英镑。当然，行政复议也存在着一定的不足：如其属于行政程序，独立性较为缺乏；无听证程序，参与性较差。对行政复议的担心在于较高的初始决定维持率，构成了“橡皮图像”（rubber-stamping）。2016年时，社会保障咨询委员会等机构相继发布报告指出行政复议存在的一些弊端，如审查者多为低级别或未经训练的职员、审查质量令人担心、维持率高等。内政部（the Home Office）对此表示需要改进。无论如何，行政复议承担了数量巨大的争议解决事务，但同时受到了正当程序、独立性、质量等价值的挑战。英国的行政复议完全系偶发且由行政驱动形成，其范围如何、是否需要与初始决定机关独立等问题均值得关注。
（一）具体领域的实践
1. 社会保障领域的强制复议
英国工作与养老金部每年平均作出约1200万项福利申请决定。具体程序是公众提出福利申请，然而由行政机关的工作人员依法作出决定。申请被拒绝后可以向初级裁判所上诉（负责受理上诉的社会福利庭约有1700个法官以及其他非法律专业人士），审理者一般由一名裁判所法官和非法律的专业人士组成。案件压力、财政紧缩、福利制度改革等原因，尤其是公众个人情况包括健康和收入持续变化，因此行政复议制度逐渐成为工作和养老金部实现行政正义的主要工作方式之一。行政机关会不断行使裁量权再次判断社会福利的适当性问题，这种情形导致社会保障领域内的行政争议日渐增多，据统计每年大约有30万件决定进入到强制复议阶段，有15万件决定进入到裁判所阶段。有鉴于行政争议数量激增以及裁判所改革后公众满意度有所下降等原因，工作和养老金部于2013年引入强制复议制度，目标在于及时解决行政争议，减少对裁判所不必要的上诉。实践中，行政复议解决行政争议的时间大大缩短（一般不超过20日，而裁判所则平均需要20周），向裁判所提起上诉的案件大量减少（自2013年至今，大约有160多万人使用过强制复议制度）。
2. 移民领域的内部审查
英国内政部每年根据相关的移民法律和政策决定约350万份移民申请。移民上诉权自1971年引入，由于涉及到基本人权的保障问题，所以裁判所会对证据进行全面审查，举行对抗性听证，作出详细的理由说明和决定以及赋予当事人再次上诉的权利。随着移民数量不断增加的情况下，移民上诉数量和成本也持续激增。2014年时，除庇护和基于人权原因以外的其他所有移民上诉权均被行政复议制度所替代。对于此举，法院不断在诸多的判决中发出质疑，认为不得对上诉权加以否定和取消。
英国《移民法》第15节明确规定了行政复议的要求，内政部解释此规定的目的在于“解决案件工作错误而确立的适当的、低成本机制”，为此专门颁布了移民行政复议规则。这意味着该部每年只有12%的行政决定进入到了裁判所的上诉阶段，极大地提高了效率并节省财政开支。不过，对于公正的考量，一直是各界关注的问题。内政部则认为裁判所的拖延、成本对申请者本身就是不公正的，而法官则认为向法院提出上诉是最为重要和根本的权利。妥协的结果是涉及基本权利的事项保留了上诉权，其他则由行政复议加以审查。内政部保证行政复议制度的承担必须是训练有素且经验丰富的职员，且独立于初始决定者；建立反馈机制，并对相关问题展开调查。不过，这些承诺在行政实务中大多都未能兑现。对行政复议制度并无外部持续的监督，边境和移民独立检察官有时会不定期公布运作报告。最新的报告指出从事行政复议的职员多为低层级、未经过训练甚至是临时雇用人员。内政部的回应是应当加以修改，但是效果并不佳。同时，在未有上诉权的情况下，当事人不服复议决定仅能诉诸司法审查，但司法审查的救济效率远不如上诉审，同时也导致司法审
3. 地方政府有关无家可归者救助的内部复议
无家可归者救助决定是行政复议应用较早的领域，英国无家可归者的救助主要由1996年《住房法》规定，一个申请者要想获得救助，必须符合法定的申请资格：无家可归；具有优先性；并非故意无家可居者。每项标准均赋予地方行政机关较大的裁量权，法律规定了内部复议制度为申请者提供救济。当一位公民向地方行政机关申请无家可归者救助之时，于决定作出的21日之内可以向行政机关提出内部复议。行政机关接到申请之后，56日内必须作出回应，除非申请者自愿同意延长时间。复议人员不同于作出初始决定者，行政机关如果维持原行政决定，必须给出充分的理由。当事人如果不服行政复议决定，仍可基于法律问题上诉至郡法院（county court）。因此，性质与2012年《福利改革法》所规定的强制复议基本相同。
4. 税收领域的法定复核（Statutory Review）
不服税收决定，纳税人自2009年以来可以选择行政复议制度或者向裁判所提出上诉寻求救济，前者被称为法定复核制度。纳税人在税收决定作出30日内可以提出行政复议，审查一般由税务机关的官员（并非初始决定者）实施。复核的方式较为非正式，简易便捷，一般作出决定的时限为45日。对于复核不服，仍然可以向裁判所提出上诉。从实践的情况来看，选择行政复议制度可为当事人节省大量的支出成本，因而深受纳税人青睐。税收领域利用行政复议制度有许多的益处，如其可以使纳税人能够控制案件的时间进度和安排，解决问题的速度可能比使用税务裁判所的方式更快。
（二）面临的课题
从目前运作的情况来看，行政复议为英国公众提供了一个有效、友好的行政争议解决机制，避免了不必要的上诉、成本以及延迟。行政复议成本较低的原因在于程序上的差异，相比之下裁判所皆为当面听证审查。英国早期对行政复议制度的评价多以正面为主，如认为其可以产生适当的结果，不向申请者收取任何费用，处理时间较短等。公正性的问题虽然受到高度关注，但因行政复议者通常并非初始决定者，依然能够较好地保障其以公正的方式处理案件。
就如今而言，特别是引入强制复议制度以来，其作为过滤机制减少了大量且不必要的上诉。但是，产生的疑问在于政府部门可能因为自身利益而阻止申请人进一步追求案件公正的意愿，弱势群体往往更加缺乏挑战行政决定的能力和信心，尤其是当他们的申诉已被拒绝两次之时。强制复议构成一个额外附加的步骤，导致争议解决的时间更长。裁判所对强制复议是否真的有利于减少不必要的上诉亦表示怀疑，因为根据以前的制度，该政府部门会将上诉视为公众提出修改请求的另一种表达方式，所以会在该决定到达裁判所之前对其决定进行审查，即上诉人此后仍然可以提出上诉。而现在的作法是否定了公众向裁判所、法院提出上诉的权利，结果将导致对接近司法构成严重的阻碍。同时，裁判所发现行政复议并没有对行政初始决定展开重新审查，而且还构成了对上诉的阻碍和延误。在申请人与该部发生的所有行为，强制复议的满意度最低。申请人认为在强制复议阶段提交的新证据往往不被重视，整个过程敷衍了事，对初始决定并未展开彻底审查。从数据来看，强制复议也没有完全阻止大量案件进入到裁判所，而且裁判所的胜诉率一直也居高不下。目前，对强制复议制度并无外部持续的监督，仅有社会保障咨询委员会不定期公布运作报告，提出的相关建议亦不具备法律拘束力。虽然政府一再强调强制复议的益处，但是批评者认为益处值得怀疑，且多为法官（主要为裁判所的法官），这或许是制度竞争的原因所致。上级裁判所认为强制复议抑制了不必要的上诉的观点值得商榷，因为之前该部将上诉视为对初始决定的修正和再审的要求，当事人仍然拥有上诉权。而现在两个阶段的申请将导致当事人认为程序过于繁琐。对此，该部的回应是强制复议制度可以对初始决定作出全面检视与给出详细的理由说明，对此回应，法官仍然认为仅仅是对证据的重新审查，并无详细的理由说明，许多情况只是对初始拒绝理由的重复。行政争议解决机制必须有一定的反馈机制，用以提升初始决定的质量。但是实践中，行政决定被裁判所推翻并未与强制复议机制建立一定的关联。
为了解决并无统一、系统化的行政复议程序所滋生的问题，英国政府的许多政策文件对此作出了指导。如自1991年开始的公民宪章计划，就期望为政府所有的活动构建申诉程序：要在最低限度上为公众一个良好的理由说明或者道歉；要向公众提供公开的、方便获取的申诉程序指南；如果有重大错误的话，应当及时改正。之后的政策对程序的可获得性、及时处理申诉、可信赖性、告知公众申诉处理情况、进一步利用申诉处理情况提升公共服务仍然加以强调。2004年的政府白皮书、2005年全国审计办公室有关公民救济的报告再次对行政复议程序进行了强调，指出其是英国行政争议解决机制的重要组成部分。2008年，下议院公共行政特别委员会就申诉程序的报告强调了将公众置于首位、从申诉中学习的理念，并将独立性作为重要的原则加以坚持。〔110〕该报告指出在申诉阶段，很难将公众的申诉、上诉要求加以区分，因此需要帮助他们加以分辨。报告还指出并不能够因为分权化改革给公众选择申诉带来困扰，但是报告并未就如何建立单一的申诉程序提出建议，因为组织、领域太过复杂，差异较大。
总体而言，由于英国人疏于事先建构，导致行政复议制度的发展面临许多的问题需要解决。如缺乏独立的机构，有时会产生不必要的延迟；行政复议基于纸面审理方式，公众并无机会面对面对论辩；有些行政复议是行政行为的延续，这使得救济无法得以及时实现。引入强制复议对前述问题进行了一定的修正，但是问题在于限制了接近裁判所的机会。每个政府部门的行政复议制度均是各自设计，一致性的问题值得深思。而取消上诉权，有政治考量的原因，但是司法审查仅侧重于合法性问题并不包括事实调查，因此改革将司法审查权移交给了上级裁判所，需要解决的问题是专业性的裁判所和通才型法院之间的关系、案件压力以及如何较好地处理终局性和高级法院监督之间的紧张关系。这种移交在20年前是无法想象的，上级裁判所已然成为一个专门的公法法院，今后的问题是探讨裁判所的司法审查和普通的法院的司法审查有何区别。此外，相关的统计发现初始决定、行政复议的决定质量有待提高，为此反馈和学习机制极为重要。
（三）比较法上的省思
近些年来大量使用行政复议制度，改变了英国人长期以来向裁判所上诉或者向法院提出司法审查的救济传统。结合前述四类具体行政复议制度的实际运作，对比中国行政复议制度的运行实践，可以看出英国的行政复议制度存在以下特征：
第一，发展分散，需要从整体观角度进行整体性设计。与中国统一立法和整体推进不同，英国从特定行政领域出发，各领域行政复议制度有的由法律明确规定的，有的则由政府的规范性文件规定；行政复议程序并无统一的规则，程序简繁不一，与裁判所相比，有的甚至无听证程序要求。从移民、社会保障等领域行政复议制度评估报告来看，行政复议制度存在很大的完善空间，特别需要建立进一步的上诉机制加以监督，建立跨政府沟通机制也会为行政复议制度建立经验分享网络。当然，分散性和自然发展的特性并非永远是缺点，其可以因应不同行政领域的差异以符合时代需求加以及时建构。行政正义理论的提出，使得英国在设计行政争议解决机制之时，既考量多种机制之间的关系，也会考量到诸多的公法价值；不仅仅关注司法审查，同时更关注行政本身的作用。此种认知本身就是对行政法认知的一种超越，导致英国将行政争议解决机制的设计延伸至了行政过程，构成一种基于行政过程的行政法。这或许是中国在整体推进行政复议制度改革之时应当考量的议题。
第二，独立性受到质疑。通常情况下行政复议者和行政初始决定者相分离是行政复议制度较为常规的作法，这是独立性最基本的要求，但也是公众最为关注的议题。对此，依据《住房和无家可归者安置规章》第7(6)条的规定，要求地方政府有关对无家可归者申请复议“应由未参与初始决定人员的高级人员”来行使，然而在移民领域中的海外移民在申请行政复议时并没有分开。行政复议机关缺乏独立性，最终的结果是导致维持率畸高。尤其在基层，复议工作均是由低级别且未经培训的职员来操作的，有效的申请被错误地拒绝，成功率低于此前上诉胜诉率。中、英两国多数学者均认为由于行政复议人员缺乏独立性确实会削弱行政复议作为实现行政正义的有效性，会进一步削弱公众的信心。由资深且经验丰富的高级官员来行使行政复议权是多数人的主张，类似中国由上一级机关或者同级人民政府来行使。如何保障独立性或许成为中英两国行政法学必须认真对待的议题。
第三，从用户的视角来观察，其对于从行政复议到裁判所、法院、监察专员的选择、各个阶段的差异并不了解，这可能会导致无法实质性地解决行政争议，甚至产生程序空转的现象。有必要为用户提供关于救济途径及特征、时间表、路线图之类的指示。中国也存在类似的情形，公众对于信访的定位以及与行政复议、行政诉讼制度之间的差异一知半解。现实中只是行政机关一厢情愿地指出行政复议制度可以提供快速、便捷的救济方式，并且可以减少不必要的诉讼。但专业人士认为行政复议制度也可能是挑战行政决定最为无效的制度，在一定程度上削弱了公众寻求权利救济的动力。公众的满意度下降，当利益表达机制不顺畅之时，由此可能引发更多的争议。英国行政正义理论从正义的多元主义视角出发，强调多种行政争议解决机制互相差异化并同时适用，确实值得中国无论是在设计一种争议解决机制还是整体设计推进时予以借鉴。值得指出的是英国行政争议解决机制之间也出现了一些趋同的现象，这为中国的改革提供了正反两方面的启示。
第四，是否需要建立强制复议或者实施复议前置主义？这一作法是否会阻止公众对于合法权益的救济，甚至导致其无法自如地去寻求上诉或者司法审查。此种讨论与中国类似，英国也认为回答这个问题需要实证数据支撑，有时强制复议反而为当事人提供了满意而适当的解决方案。中国在推进行政复议体制改革之时，可以在特定领域就案件数量、专业化程度等问题进行考量，认真设计强制行政复议的要求。同时，这里还需要对比研究的是中国行政法上的“行政复核”制度与英国行政复议制度或者中国的行政复议制度的区别与关联，探讨的空间在于其与行政复议的关系如何，是替代还是前置程序；与行政过程如何进行衔接和促进等议题，值得未来深入研究。事实上，这一问题可以回归到建立行政复议制度的初衷层面加以讨论，虽然本文仅仅关注行政争议解决机制，但目标亦在于鼓励公共机关能够从错误中学习，增强初绐决定的正确率。同时，强调行政争议解决机制要面向具体行政领域，行政复议应当没有固定的程序，不能全面适用一套统一的程序原则。例如口头听证需要视不同情况而定，因此如果不深入了解具体的行政领域，就无法评估适用某一原则可能产生的效果。当然，这并不意味着一般原则以及统一的体系不得建立，而是要克服未能充分了解具体行政领域的情况而采取僵化的“一刀切”的作法。要注意选择与行政争议类型相匹配的解决机制，政治、历史传统等因素同样很重要。
第五，强化司法救济是中国和英国的共通作法，然而行政复议制度的扩张，所体现的理念可能会与英国司法权的急遽增长、对法治尊重的传统恰恰相反，一系列的担忧由此产生：是否会引发宪法设计上的探讨？由于行政复议缺失必要的监督，是否会对行政正义的实现造成不利的影响？是否需要对司法权力对行政权力的控制展开新的讨论？如何改进行政复议的审查机制，是否需要学习裁判所或法院的模式？行政复议实行重新审查的方式，具有的优势如何发挥？如何提升行政复议人员的水平？对于这些问题，英国的中央政府部门提出了一定的完善建议，尽管实施效果并不明显。其他机构如英国的法律委员会目前试图对行政复议展开法律上的改革，期望为各领域制定共同的标准。但问题在于一些具体的改革措施是否又将使行政复议制度重蹈裁判所司法化的覆辙，而使行政化的优势瓦解冰消。袭人故智固然可降低制度运行的风险，但必然面临同质化的攻讦。或许这正是英国行政复议制度面临的两难困境，改革与否，相关机构对此一直踌躇不决。
行政争议解决机制的设计和完善过程中，“司法化”是一个不可回避的问题。从英国的情况来看，应当辩证地加以分析：一方面法院无法解决所有的争议，其他类型的解决机制必须同时存在，这为世界各国的实践所证明；另一方面一些裁判型的机构应当遵循正当程序的要求，在公正、参与等方面对公众作出应有的回应。还需要说明的是，英国的司法化强调机构的归属性，而中国的行政复议司法化主张，绝大多数的学者还是认为由行政机关运用司法方式的结果（相对应的行政化，则是行政机关运用行政方式的结果）。行政复议制度在于解决行政争议，由公众提起，实行不告不理的原则，因此具有裁判的机理。在中国的语境下，行政复议制度属于行政体系，在这个体系框架下再讨论独立性、专业性以及与信访、行政诉讼制度的衔接问题至少在目前的情况下是适当的。但是从英国经验和教训来观察，特别需要注意以下几点：
首先，行政争议解决应当以适宜的程序便捷、低廉地得到解决，将事情首次做正确，从源头上预防和控制争议的产生。行政机关每天作出数量巨大的决定，当错误发生之时，公众必然要寻求最佳的解决方案。法院是法律人想到的首要渠道，但事实上仅仅少量的争议进入到了法院，其他的行政争议解决机制同样发挥着重要的作用。英国将这些方式描述为行政正义的图景，涵盖了行政过程和各种狭义理解的行政争议争议解决机制，这对于完善中国的行政争议解决机制，理解行政过程和行政争议解决机制（及其之间）的关联、互动颇有借鉴。其次，多样性是各国行政争议解决机制的重要特点，之所以如此，公众的需求不同因此需要不同性质的争议解决机制（如监察专员和裁判所的界分），行政领域的多元化同样需要设计不同类型的争议解决机制（因专业类别而设计的不同行政复议组织或者裁判所、监察专员），不同层级（地方与中央）行政争议解决机制的关系亦使这种多样性变得极为复杂。英国行政复议制度正是在这种理念和背景下产生，虽然也存在着许多课题需要加以解决，但是该制度仍然有可以值得肯定的价值，如为了及时解决争议于萌芽状态、于基层，在行政复议阶段，要求行政机关能够以积极的态度而不是对抗的方式处理与公众的问题；要求行政机关尽量减少公众面临法律纠纷，提升公众对权利和义务的理解水准；要求行政机关尽量考量争议的类型与公正、便捷、有效性等相匹配，避免直接进入法院。这些均是中国在构建行政复议以及行政争议解决机制之时需要考量的重要内容。最后，特别需要指出的是行政复议制度改革不可孤军奋战，这是英国裁判所改革的教训，中国需要从整体上推进行政争议解决机制的改造。同时，也应当对不同领域、不同行政层级的问题展开讨论。
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