2022年3月23日，北京金融法院发布了“北京金融法院成立一周年十大典型案例”，近期将陆续推送其中优秀的行政文书，供大家学习交流。今天推送的主题是行政许可申请，过往关于本主题的深度内容还有许多（点击标题可阅读），例如：行政相对人要求行政机关履行行政许可的法定职责，其前提是已经向行政机关提出了符合法律规定基本要求的行政许可申请。行政相对人在明知申请材料明显不符合法律的基本要求的情况下，仍提出行政许可申请，属于滥用行政许可申请的权利。如果认可该种提出行政许可申请的方式，必将影响行政许可受理机关正常的工作秩序，最终影响其他正常提出行政许可申请的人的合法权益。故对于不符合法律规定要求的行政许可申请，行政机关予以退回并无不当，行政相对人据此提起的行政诉讼缺乏事实依据，依法应当裁定驳回起诉。
近年来随着“放管服”改革的深化，行政机关进一步降低了行政许可的门槛，降低了市场主体的运行成本，促进了市场主体的活力和创新能力。但行政相对人提出行政许可申请应当符合法律规定的基本要求，在明知其申请不具备法律所要求的基本条件的情况下仍提出行政许可申请，属于滥用行政许可申请权。行政机关可以认定该申请不构成法律意义上有效的行政许可申请，并予以退回。本案通过对行政许可法的解释，明确了对不符合行政许可申请基本条件的处理规则，对于滥用行政许可权利的行政相对人依法裁定驳回其起诉，维护了行政许可受理机关的正常工作秩序，对规范证券市场许可程序、保护其他行政许可申请人的合法权益、促进证券市场健康有序发展具有积极意义。
原告曾桂玲，男，1981年7月2日出生，汉族，住北京市丰台区。被告中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。委托代理人宋祎凡，中国证券监督管理委员会工作人员。原告曾桂玲诉被告中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）不履行行政许可职责案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭并于2021年12月3日、2022年1月10日公开开庭审理了本案，原告曾桂玲，被告中国证监会的委托代理人陶玺、宋祎凡到庭参加诉讼，现已审理终结。原告曾桂玲诉称：《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第三十二条规定，行政机关对原告提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知原告不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职业权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知原告向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许原告当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知原告需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请，行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证，被告无权以“原告所提《证券公司设立申请》未采用中国证监会规定的格式文本”为由，径行退回原告所提《证券公司设立申请》。其次，被告已于2021年3月31日通过短信明确告知原告所提证券公司设立审批的申请材料已被接收，受理单位将在5个工作日内就是否受理该行政许可申请或出具补正材料发至证监会政务服务平台中，请原告关注系统和短信通知。被告4月7日退回原告所提《证券公司设立申请》的行为，既违反了行政许可法的相关规定，又违反了此前被告向原告所发送短信的承诺，侵犯了原告的合法权益。综上，原告请求判令被告恢复对原告2021年3月28日所提《证券公司设立申请》的审批程序，即要求被告履行对其行政许可申请受理或者要求其补正的职责。被告中国证监会辩称：1.原告的“证券公司设立申请”不构成法律意义上有效的行政许可申请，被告没有启动补正、受理和审查程序的法定职责。行政许可法第三十二条规定，行政机关对申请人提出的“行政许可申请”，应当根据情况分别作出补正、受理等处理。原告提交的材料缺乏有效行政许可申请的实质和形式要件，不构成法律意义上有效的行政许可申请，首先，行政许可法第二条规定，本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。原告提交的材料仅为被告网站公示的“证券公司设立审批”材料目录，并没有提出设立特定证券公司的诉求，不是明确真实的意思表示，其次，行政许可法第二十九条规定，申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。被告已按照上述规定，在官网公示“证券公司设立审批”相关格式文本，但原告未提交符合法定形式的申请材料。同时，被告向原告作出电话答复，将上述情况进行了解释和说明，并回答了原告的疑问，已经充分履行了便民告知义务，并未侵害原告的合法权益。2.被告政务服务平台向原告发出的短信并不构成对其“证券公司设立申请”有效性的认可。根据《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》第十条，受理部门接收申请材料，应当及时办理登记手续，并向申请人开具申请材料接收凭证。被告行政许可申请受理服务中心工作人员在收到原告邮寄的“证券公司设立申请”后，将其作为一件普通的申请录入被告政务服务平台行政许可系统，导致系统自动向原告发出通知短信。之后，被告行政许可受理部门与审查部门进行了研究会商，认为原告向被告提交的材料，不构成法律意义上有效的行政许可申请。因此，被告及时终止了申请材料接收程序，未向原告实际送达申请材料接收凭证，被告向原告作出的电话答复不构成对先前承诺的违反。此外，被告向行政许可申请人出具的申请材料接收凭证只作为被告接收材料的证明，不作为受理、审核的依据。即使向原告出具了申请材料接收凭证，被告亦有权根据行政许可法有关规定对其提交的材料是否构成法律意义上有效的申请进行审查，进而做出是否启动补正、受理程序的决定。3.原告的行为属于典型的违背诚实信用原则、滥用申请权利的行为，不应得到法律上的认可和支持，行政许可法第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。该条款就是行政相对人应遵守诚实信用原则的具体体现。本案中，原告在明显不具备申请设立证券公司的真实意图和条件的情况下，仅向被告寄送了一页申请材料目录，就要求被告启动受理程序、出具书面凭证，其行为不具备基本的诚信和善意，也不符合行政许可法第三十一条的要求，属于典型的违背诚实信用原则、滥用申请权利的行为。综上，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2021年3月28日，原告通过中国邮政向被告寄送了一份邮件，内仅为一页名为《证券公司设立申请》的纸张及原告身份证明。该页纸全部内容为：“致中国证监会：证券公司设立申请一、申请报告及申请表（详见备注，下同），二、所有拟任股东就申报事项已经履行完备法定程序的证明文件，包括相关上级部门或者监管部门批准程序的证明文件（如适用）。三、所有拟任股东签署的相关合同或协议。四、证券公司股权结构图以及股东间关联关系、一致行动人关系说明。五、拟设证券公司及拟任股权管理事务负责人承诺书，相关主体对可能出现的违反规定或承诺行为事先约定处理措施的文件。六、公司章程草案。章程草案应当经所有拟任股东加盖公章，并由其法定代表人或者授权代表签字，七、拟设证券公司的名称预核准通知书。八、内部管理制度，内部机构设置及职能、营业场所和技术系统、组织管理架构、业务范围和业务发展规划等情况说明。九、拟任董事长、总经理、合规负责人简历及符合任职条件的说明。十、中国境内律师事务所出具的法律意见书。十一、拟任股东及持有证券公司5％以上股权的实际控制人符合相应资格条件的证明文件。十二、中国证监会规定的其他文件。备注：申请人认为上述材料（尤其是第十二项）可在收到贵会补正通知的30个工作日内提交材料予以补正，特此明。申请人：曾桂玲；2021年3月28日”。2021年3月31日，“证监会政务服务平台”向原告发送短信，内容为：“您提交的关于曾桂玲的证券公司设立审批的申请材料，已被接收，请在证监会政务服务平台中获取电子版接收凭证，受理单位将在5个工作日内就是否受理该行政许可申请或出具补正材料发至证监会政务服务平台中，请关注系统和短信通知。若由证监局接收的，请尽快到受理单位领取接收凭证（请取件人携带相关方介绍信原件及本人身份证复印件领取）。”2021年4月6日，被告电话答复原告，主要内容为：原告所提《证券公司设立申请》仅为申请材料目录，不构成法律意义上的行政许可申请，被告不予接受。请原告根据被告网站公示的“证券公司设立审批”行政许可事项服务指南的要求准备好相关材料后再向被告提交。原告在电话中表示希望收到被告的接收凭证或者补正通知后再去找相关的人员、设备、股东等。同月7日，被告通过中国邮政挂号信退回原告所提《证券公司设立申请》。原告收到退回材料后，向被告提起行政复议，后原告撤回复议申请，同月14日被告作出［2021］8号行政复议终止决定书，决定准予原告撤回行政复议申请，行政复议终止，原告于2021年6月29日向本院提起本案诉讼。另查明：原告曾在中国证券监督管理委员会北京监管局（以下简称北京证监局）工作十余年，于2019年从北京证监局离职。本院认为：行政许可法第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请，申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本，申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有接关系的内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，当事人提起行政诉讼应当具有事实根据。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告要求被告履行行政许可的法定职责，其前提是原告已经向行政机关提出了符合法律规定要求的行政许可申请，原告作为证券监管机构的原工作人员，具备一定的专业知识和素养，但是原告提交的材料却令人匪夷所思，首先，原告向被告邮寄一页名为《证券公司设立申请》的纸张，该纸张中既无拟设立证券公司的名称，又无拟设立证券公司的章程、股东、高管、经营场所等证券公司的基本内容，还无具体明确的申请的意思表示，仅记载了被告网站公示的“证券公司设立审批”行政许可事项服务指南中的目录，不符合最基本的行政许可申请的要求，其次，根据《证券公司设立申请》上原告明确有关“申请人认为上述材料（尤其是第十二项）可在收到贵会补正通知的30个工作日内提交材料予以补正”的表述可知，原告明知其申请材料不符合申请设立证券公司行政许可材料的基本要求，并希望收到被告补正通知后，再去组织相关材料。原告以行政许可名义提出涉案请求，明显属于滥用权利，如果认可原告采取此种方式提出行政许可申请，必将扰乱行政许可正常秩序，浪费行政资源，影响正常提出行政许可申请的行政相对人的合法权益。此类巧立名目的行为实不应得到认可，故原告的申请，不符合行政许可法第二十九条第一款规定的提出行政许可申请的要求。原告提起本案诉讼缺乏事实依据，依法应予驳回。关于原告所提“证监会政务服务平台”向原告发送短信的主张，该短信并不能作为被告已经接受该行政许可申请，需要进一步履行行政许可程序的证据，且被告的工作人员已经明确电话答复原告，其申请事项不构成法律意义上的行政许可申请，故原告据此主张被告应当履行受理或补正程序的主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告曾桂玲的起诉。
预交的案件受理费50元，于本裁定生效后7日内退还原告曾桂玲。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。北京金融法院受理以“一行两会一局”为被告的金融行政案件，承担着依法规范金融监管部门行政行为，促进金融监管部门依法行政的重任。与此同时，也需要规范行政相对人的行为，明确哪些行为属于滥用自身权利的行为，为行政相对人的行为划定边界。本案中，我依据《行政许可法》的规定认定行政相对人提出的行政许可申请明显不符合法律规定的基本要求，对其提起的诉讼依法裁定驳回起诉，有效地规范了行政相对人的行为，为维护行政许可申请基本秩序提供了司法保障。本案原告在行政程序中，要求行政机关“恢复许可程序”，此行为的前提是，客观上存在一个已经启动但因特别理由被中断的行政程序。然而，从双方证据和人民法院查明的情况看，原告并未真正启动《行政许可法》意义上的申请程序——该申请程序属于“要式程序”，必须符合法定要求，因此，不存在“恢复”的问题。故而北京金融法院认定其不存在《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”，并据此驳回起诉的做法，是正确的。本案实质上是诉求责令行政机关依法履行法定职责，根据行政诉讼法和相关司法解释的规定，公民向人民法院起诉行政机关不作为的案件，立案的基本条件是能够证明曾经向行政机关提出申请的事实，这是起诉被受理的基本条件，但本案原告采用了一种貌似“技术性”的做法——只提供申请材料目录，而无相关材料的做法，确实有滥用行政资源、滥用司法资源之嫌。人民法院不认可其仅以提供过“目录”即视为“提出过申请的事实”，是正确的。在本案之外，我们应提醒公民，不要利用所谓的“法律技巧”或者“诉讼技巧”来获取法律之外的利益，亵渎法律的行为不仅不会受到鼓励，还应该受到制裁。
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