要深刻认识生态环境执法体制改革的本质与基本定位，需从政法体制和法治机制这两个框架性因素出发，探索改革的总体逻辑。在本体论上，执政党的领导和条块关系是政法体制中约束改革的两条隐藏主线。执政党的领导是改革的核心动能，而条块关系则直接将改革引入“块块先行”“条块互动”的动态格局之中。在运行论上，提升执法效能是体制改革的核心目标，深化综合执法是体制改革的组织法主线，创新执法权运行机制是体制改革的核心内容。这三个维度充分彰显出以整合、协调和互动为特征的新法治观。为推动生态环境执法体制改革的深化进阶，可以通过塑造统分结合的条块格局、优化基层执法权配置来构建整体主义的执法体制，还需要重点破解执法体制的结构性难题，创新组织法规范，以及以相对人为中心变革执法模式、发展刚柔并济的执法方式。
在现代环境治理体系中，执法占据着核心位置，是切实有效提升环境治理效能的关键之钥。围绕“提升生态环境执法的治理效能”这个核心命题，如何把握生态环境执法理念、模式、方式、机制的改革创新，已成为生态环境法治发展必须回答的重要问题。然欲回答这一问题，关键在于正确理解和深刻认识当前生态环境执法体制改革的本质特征与深层逻辑。事实上，生态环境执法体制改革作为提升法治效能的一项顶层安排，是综合相对集中处罚权、日常管理、监督检查权以及机构、队伍、编制改革的系统工程，涉及组织法、行为法、程序法、责任法多个维度，也与当前正在推进的环保垂改、生态环境保护综合行政执法改革、执法权下沉等多项改革的制度逻辑紧密关联。纵览生态环境执法体制的制度变迁，从初步建立到日臻完备，大体经历了体制创建到机制创新再到全面深化改革三个阶段。这个制度变迁过程充分展现了生态环境执法制度演进的历史脉络与法理逻辑，因此也构成了审思生态环境执法进一步创新发展的方向与道路。
有学者指出，新时代的环境法学发展最重要的任务是从事理分析转向法理分析，构建法理分析的逻辑框架和理论体系。从这一判断出发，关于生态环境执法体制创新发展的学理探索，要先立足于其制度变迁的事理和法理两条线，着重描画生态环境执法的制度逻辑，并对改革背后的理论转向、观念变迁进行制度法理的凝练升华，从而在新的历史阶段推动生态环境执法的进阶。在制度学语境下，体制与机制是提炼改革法理的核心概念，体制改革推动机制创新，二者共同推进制度发展，进而促进制度优势转化为治理效能。因此，为了将生态环境执法的制度优势转化为治理效能，就必须对我国生态环境执法体制发展改革过程予以深度剖析，凝练体制变迁的逻辑，发现政法体制与法治机制的约束性作用。基于这一旨趣，本文从生态环境执法体制改革的本体论、运行论和方法论出发，尝试在政法体制和法治机制双轮驱动之下把握生态环境执法体制再发展的总体进路。
政法体制一直都被视为观察、理解、解释和创新中国法治的重要切口，是表征中国特色社会主义法治体系的基本范式之一。有学者认为，政法体制是中国共产党领导下政法机关从国家治理出发考量和设计法治图景，并将法治与其他治理体系予以整合链接的体制安排。作为当代中国法治体系中最具标识性的制度范畴，它塑造和影响着生态环境执法体制生成、建构与发展的本体论。后者离不开政法体制对生态环境保护议题的聚焦与塑造。审视生态环境执法体制的发展变迁，能够清晰地发现其与政法体制之间的深度关联，主要体现为执政党的领导部署和条块关系结构两个侧面。
（一）党的领导是生态环境执法体制改革的核心动能
坚持党的领导是贯穿依法治国全过程、全方位的总纲。党的领导不仅是推动国家治理现代化的核心动能，更是理解当下生态环境执法体制改革的新视角。生态环境执法体制改革是国家生态文明治理领域的深刻变革，党的领导作为建设中国特色生态环境执法体系的根本保证，通过深入推进党和国家机构改革，把人民群众关于生态环境的美好需求在法治轨道上转化为依法治国、依法行政的具体实践，根据对治理形势的判断，动态调整生态环境执法理念，并对执法体制产生重大的型构作用。改革开放以来，党领导下的生态文明建设在体制机制、方式方法、理念制度各个维度全方位展开，生态环境执法理念不断升华、执法力度不断强化、执法体系不断完善。尤其是党的十八大以来，为适应新时期经济社会发展的需要，党领导下的生态文明体制机制改革不断深入，就生态环境执法体制改革做出了系统全面的部署。2013年中共中央发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从总体上提出要整合生态环境执法权能，建立权责统一、权威高效的执法体制。2014年中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在某种意义上也深刻阐明了党的领导和生态环境执法的关系，对生态环境执法建设做出了顶层设计。为贯彻落实党中央生态环境执法体制改革的要求，2015年中央编办印发了《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》、2016年中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，针对生态环境执法中的体制机制难题设计了具体的改革方案。
这一系列改革方案清晰地呈现出生态环境执法体制改革的基本主线，也即是“统筹安排国家各类机构设置，协调好并发挥出各类机构的职能作用，完善科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制”。换言之，坚持党的全面领导、建构符合最广大人民根本利益的生态环境机构职能体系，构成了生态环境法治建设的重要内容。通过推进多轮多层次的机构改革，在增强政府生态环境保护职能、理顺不同机构职责关系、推进生态环境执法提质增效上取得了实质性进展，实现了从分散冲突的机构职能体系向反映生态文明理念和以人民生态环境利益保障为中心的机构职能体系的转变。尤其是2018年开展的党和国家机构改革，对生态环境机构职能体系进行了系统性整合，在健全党对生态环境重大工作的领导体制基础上，进一步优化了从中央到地方的生态环境保护工作体系，充分彰显了党的集中统一领导对生态环境保护工作的激活和疏通作用。实践表明，生态环境执法体制改革所依托的最基本逻辑是党和国家机构改革中的大部制和整体性治理的理念。具体来看，通过党的编制部门稳步推进政府及其职能部门权责清单编制工作，促进条条、块块依法履行生态环境职责，规范权力运行，是破除生态环境体制机制深层次矛盾的基本方式。同时，在此基础上深入推进生态环境保护综合行政执法体制改革、深化基层管理体制创新、规范生态环境保护垂直管理体制和地方分级管理体制，逐步解决了多头执法、多级执法、基层执法缺位、条块掣肘、执法低效等顽疾。可见，以党的编制工作为抓手，以协同高效基本原则，有序推进生态环境执法体制改革已取得显著成效。
（二）条块关系治理结构决定生态环境执法体制改革的主线
“条块关系是中国地方政府体制中基本的结构性关系，条块之间常态化的张力关系是造成国家政令运行受阻的核心症结。因此，条块体制改革、条块张力纾解是近几十年政府改革的主要任务，条块矛盾能否得到解决直接决定着国家治理能力和治理体系现代化能否实现。而解决这一矛盾的基本方案就是要通过在条和块之间优化行政权配置，澄清两者之间监督、控制、分工、协作、配合等错综复杂的关系，以化解条与块之间的职责同构困局。经由条块关系的清晰化、法治化，才能最大限度提升国家在面对多元多样治理任务时的反应能力。在这个过程中。党的领导机制和组织系统发挥着重要功能：既对常态化治理中的行政权配置形式、人事安排和行政决策或执行过程有着实质性影响，也对非常规治理中的组织建制、人力动员、资源调配、方式创新发挥决定性作用，最终逐渐形成了“党委领导，政府主导”的治理格局。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中明确要构建“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”，即是此一逻辑的重要例证。
实际上，条块关系塑造了政法体制下国家治理的基本结构，涉及块块管理为主的同级党委领导体制和条条管理中党内分级归口管理、中央集中统一领导体制两个维度。“条块关系”作为政法体制逻辑下的治理结构，是生态环境执法体制生成与建构的基本框架，甚至在很大程度上形成了生态环境执法发展运行的路径依赖。在“条块关系”治理结构的直接塑造之下，生态环境执法体制呈现出“块块先行”和“条块互动”的基本格局。
一方面，生态环境执法体制改革嵌入“条块关系”治理结构总是以“块块先行”的逻辑为主导的。以“块块”管理为主，通过地方党委领导的“先试先行”来提炼集成经验，进而寻求将之普遍化的制度空间，为全国层面的深层次改革探路，是法治发展和国家治理体系建设的基本经验之一。从治理实践观察，当前改革中的一系列法治发展需求均以地方先行先试的政策试点机制推进，力图解决宏观政策、党内法规等立法转化所涉党政分工、央地互动、地方政府竞争等关键问题。在此过程中，地方党委政府深度参与“政策试点”的整个过程，甚至决定改革的基本方案，可以有效运用组织权力机制从不同途径来影响改革试点工作。有学者认为：“渐进主义改革路径中生成的制度变革方法已经成为生态环境法律制度得以迅速发展的强大推力。”十八届三中全会提出“独立进行环境监管和行政执法”的改革要求后，为了在生态环境保护领域建立起高效的法治实施体系，国家陆续推进了环保垂改、生态环境保护综合执法体制建设等体制机制改革工作。地方党委政府可以灵活适用差异化的政策模式来回应国家生态文明体制改革的总体要求，统筹依法赋权、分权和放权的关系，最大限度降低行政命令随意影响生态环境执法的风险，破除行政体制改革的深层次障碍。
另一方面，生态环境保护工作需要条块形成常态化的合作互动关系，分别承担起事权责任和属地责任，通过协商、协力、指导、共担责任等方式形成多层次、多部门通力合作的共治格局。条块合作互动的逻辑是，条条负责自上而下地分解任务、出台指导性意见、进行顶层设计、提供业务指导，而地方政府作为块块负责具体落实，从而使条条的政策设计与块块的实践探索相结合，塑造上下互动、层层传导、相互印证的治理模式。在块块先行逻辑中，生态环境执法体制改革的地方试验必然会遭遇一系列阻力，需要借力条块合作互动的逻辑予以纠偏。比如，为改变传统条块关系下的多级执法、多头执法而深入推进生态环境保护综合行政执法改革，目的是整合相关部门生态环境保护执法职能，统筹执法资源和执法力量，建构权责统一、权威高效的“一级执法”“综合执法”模式，以增强执法的统一性、权威性和有效性。从条块互动关系来看，随着地方政府生态环境保护任务逐渐加码，地方政府在回应压实地方政府责任的能力和效率方面备受考验，传统分散式执法机制中的推职卸责风险将进一步降低地方政府生态环境治理的效能。在此情形下，综合行政执法体制改革经由条条自上而下的权威关系、动员机制和调度能力，可以有效增强地方政府属地治理的效能。与之相关，根据2021年7月15日开始施行的新《行政处罚法》第24条规定，省、自治区、直辖市可以决定将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使，将行政处罚实施权向乡镇延伸，推动“执法权下沉到底”。这一执法事权的纵向配置既包含省级政府与基层政府的块块关系，也包含具体执法领域中的条条关系，是对过去由县级以上政府机关承担执法工作而乡镇缺乏实质执法权的适度矫正，以化解落实地方政府主体责任缺乏抓手这一难题。其实质就是将“块块调动条条”“条条补强块块”的合作互动格局通过省级政府统一制定赋权清单的方式予以法治化。此外，2022年3月开始施行的新修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第80、81条明确提出区域协同合作制度，为生态环境保护跨区域、流域交叉执法、监管互认、统一协调、相互协作提供了组织法基础，进一步将条块互动合作关系引向深入，能有效解决区域性、流域性生态环境执法难题。
综上所述，生态环境执法体制改革涉及央地各层级多维度的事项，依托法律法规、党内法规、规范性文件等不同形式的制度，充分呈现了生态环境保护领域条块关系的新格局。从纵向事权配置和横向权力分工两个面向彰显出政法体制给生态环境执法体制改革带来的深刻影响。
（三）政法体制约束下生态环境执法体制改革的本旨
党的领导和条块关系是政法体制中关涉改革和发展法治化的两条隐藏主线，既涉及国家治理体系中党政分工的基本模式和制度经验，也关系到党领导下政府机构行政管理职能的设定和运行模式。因此可以说，政法体制是国家治理体系生成和运行背后的隐形力量，是政治系统与科层结构相互嵌入的结构化形态，在不同场景下制约着治理决策和权力行为。党的领导和政府科层机制的协调对于国家治理体系和治理能力现代化而言尤为关键，是宪法秩序中执政党与国家机构关系的实践投射。党的领导与条块关系并行，通过党的组织机制、问责机制、领导动员能力来协调条块关系，是改革开放以来体制改革的一条基本经验。有学者指出，执政党“是否能做到领导立法、保证执法、支持司法、带头守法是衡量法治中国的决定性的指标”。实践表明，党内法规和国家法律体系协力推进国家治理是中国特色社会主义法治体系的显著特征，通过充分发挥执政党在领导立法、保证执法、支持司法、带头守法方面的作用，才能确保国家法治发展始终符合人民群众的根本利益。在生态文明建设进程中，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中央生态环境保护督察工作规定》《生态环境保护专项督察办法》《生态文明建设目标评价考核办法》等党内法规在推进环境治理体系和治理能力现代化方面发挥关键性作用，对条条、块块的影响全面深入，是促动生态环境执法体制改革的关键力量。“党政同责、一岗双责、失职追责”的问责机制使地方党委政府对本地区生态环境保护承担直接的主体责任，问责压力倒逼政府及其职能部门必须严格执法，回应生态环境法律体系的实施要求。
生态环境执法对政法体制中这两个维度的高度感知和积极回应，塑造了回应型生态环境执法格局。生态环境执法体制改革的实质，就是如何在执政党领导下，借助于执政党在生态环境保护领域的规范意志的引领和约束功能，充分整合、优化条块关系，走出一条“从行政管制到多元共治演进、从单纯督企到督企督政并行、从分别执法到协同联动发展”的生态环境执法的中国道路。这是生态环境执法体制改革本体论的核心要旨。
生态环境执法体制改革是生态环境法治的核心内容以及实现环境治理体系和治理能力现代化的重要抓手。因此在改革进程中，有必要精准定位生态环境执法体制改革的法治逻辑和法治坐标，系统反思改革中潜藏的风险和挑战，经由法治机制的澄清探求法治化改革的着力点。体制机制是生态环境法律规范得以运行的骨骼脉络，生态环境执法体制改革的推进也必然从法律运行层面触及法治政府建设的难点问题，落脚于政府权力的具体运行过程，进而完善相关体制架构和职能职责，使生态环境执法权力运行更加规范化。结合这些要求，从执法体制改革的运行论出发，应涵括执法理念、组织模式、运行机制方式三个维度的标准。
（一）提升执法效能是体制改革的核心目标
一般认为，政府权力的法治机理建立在限权基础之上，也即是“把权力关进制度的笼子里”，这当然也是生态环境执法体制改革的基础逻辑之一。但从目标来看，改革主要是为了优化机构、职能的科学配置，塑造更具效能的执法体系。因此，面向执法效能才是体制改革更为重要的逻辑起点。效能作为行政活动和行政法的基本原则之一，贯穿于我国行政法治建设的各个环节，是衡量合理行政、最佳行政的重要基准。以往很长一段时间内，生态环境执法效能低下，问题导向不明，缺乏对重点领域和关键环节的回应能力，以至于无法从战略和全局高度给生态文明建设提供有效支撑。为了改变这种局面，生态环境执法体制改革首先要将效能理念全面融入改革的具体方案和进程之中，转化为优化完善生态环境法律规范体系、配置生态环境执法权责、建设执法队伍、设计执法方法机制等结构性要素的基石性法理。
近年来，在生态环境执法实践中，正在持续深入地探索提升执法效能的方式方法。尤其是《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》出台之后，各地分别围绕执法职责、执法方式、执法机制、执法行为，建立了以执法事项目录、现场检查计划、“双随机、一公开”监管、非现场监管、区域交叉检查、专案查办、监督执法正面清单、执法监测工作机制、举报奖励机制、第三方辅助执法机制、行政执法公示、规范行政处罚自由裁量权、典型执法案例指导制度等为核心的体系化的效能提升制度。这一系列改革将实体与程序相结合、纵向与横向相连动，对下沉压实企业污染治理主体责任和政府的监管主体责任，发挥出显著成效。但需要注意的是，要将提升执法效能确立为生态环境执法体制改革的基本理念，不能仅仅以这些操作面的制度设计为重心，还需从改革的顶层设计、执法主体的制度建设和法律适用行为等环节出发明确效能原则的具体要求。并且，这些具体要求既要能保障制度设计的价值正当性、效益最大化，也要能促进执法手段高效最优地实现制度目标，还要能塑造确保制度设计、法律实施行为符合效能原则的责任机制，从而为外部的司法审查和内部的程序监督提供清晰的指引。
（二）深化综合执法是体制改革的组织法主线
在关于生态环境执法体制改革的探索中，一个恒常的组织法议题是如何合理划分执法主体，科学配置执法资源与权限。2021年的新《行政处罚法》第18条明确了国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业等领域推行建立综合行政执法，相对集中行政处罚权，从立法上回应了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》《关于加强生态保护监管工作意见》《关于优化生态环境保护执法方式、提高执法效能的指导意见》《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》等指导性文件的部分要求，为生态环境保护综合执法改革做出了明确授权。在地方层面，大多数省市也陆续出台了关于生态环境保护综合行政执法改革的专门方案。由此，形成了从中央到地方以政策文件为主要推动力的综合执法改革进路。
这一改革进路围绕权力功能整合、组织结构重置和执法系统合一等要求有序展开，取得了初步成效：一是通过整合执法力量，逐步建立跨部门的生态环境保护综合行政执法体系；二是与环保垂改相结合，初步建立了跨层级的生态环境保护综合行政执法模式；三是执法重心整体下沉，在纵向上建立了贯穿至基层的执法力量；四是强化了行刑两法衔接机制，通过信息共享机制和案件移送机制推动环境行政处罚和刑事处罚的无缝衔接。总体来看，一个以职能整合、组织扁平、机制协调、范围扩展为特征的综合行政执法模式，已初具成效。这在很大程度上化解了职能分散、多头执法、重复执法、分段执法等难题。
但应当看到，在综合执法体制改革的背景下，现行的相关组织法规范并没有给出如何“综合”的答案，甚至还为改革设置了体制性障碍。一是，除行政处罚权之外，日常监管权、监督检查权、行政强制权的综合行使尚缺乏明确的法律依据，造成改革的合法性不充分。二是，以清单制方式厘清职能部门与综合执法队伍间的权责还不彻底，现行路径的重心在于集中行政处罚权以及与处罚权实施相关的强制权，此种组织逻辑使处罚权与其他相关权力陷入部门化割裂的困局。三是，执法权与前端的审批、监管等权力分离后，未能建立高效的沟通协调机制，使主管部门和执法部门的权力运行脱节、成本激增。要化解以上问题，必须在法治政府建设的总体要求下，进一步提炼生态环境保护综合行政执法改革的组织法法理，精准定位其法治功能。
（三）创新执法权运行机制是体制改革的核心内容
当前改革的主要挑战，除了环保垂改的权力上收和执法权下沉到底之间的张力之外，还需要关注生态环境执法的规范基础变迁所产生的新执法理念及其对执法权运行机制的影响。在公私法融合的时代，行政执法愈发受到私法发展的影响，尤其是生态环境执法领域涉及更加复杂的公益、私益的保护和平衡，执法必须在解决生态环境问题的同时兼顾相关私权的救济和分配。《民法典》的实施为法治政府建设引入了“以人民为中心”的新理念，创设了许多保护公民私权的法律规范，这些规范赋予了行政机关明确的职责或要求，也因此为执法权的运行创设了新规则、明确了新边界。换言之，生态环境执法活动要主动适应《民法典》中关于私权保护和公权限制的价值立场，全面更新执法理念和执法模式，尤其是要在具体执法活动中创新执法方式，才能使执法权运行机制更贴近社会实践。
规范基础的此种变迁，从实质要求的维度为生态环境执法权运行提出了多重挑战。一是，绿色原则纳入民法典，将对生态环境执法实践产生直接影响，成为执法的直接依据或者裁量标尺。执法机关如何据此进一步完善执法裁量权、建立健全裁量基准，尚未引起足够的重视。二是，当生态环境执法方式从高权性行政迈向行为管控与权利保障并重之时，如何做到管控与保护协同并进，尚没有形成体系化的机制。三是，在公私合作治理的新要求下，执法主体不能过分迷信强力制裁的权力运行机制，不仅要重视执法权运行的结果、效果，也要重视相对人在执法过程中的角色定位及其发挥作用的方式。因此，如何将单向度的执法行为转变为双向的协力行为，尚缺乏恒常稳定的机制。四是，生态环境保护是关系人民切身利益的重点执法领域，人民对执法的满意度和信任度是关系执法体制改革成效的主观标准，人民的满意度低、信任度不强则意味着改革的目的、效果缺乏可接受性和正当性，因此，如何搭建起人民与政府基于执法权运行的价值关联，也亟待在执法体制改革中予以澄清。
（四）法治机制约束下生态环境执法体制改革的基本定位
随着生态环境执法体制改革的推进，构建权责清晰、协调合作、结构合理的行政执法体系的任务渐次展开，基本完成了执法体制的结构性、系统性重组任务。生态环境执法体制改革的终极目标是要构建全方位、一体化、大综合、有权威、高效率的监管执法协同体系。其主要任务，是要以体系化改革为纲领，以横向高效协同、纵向贯通无碍为目标，以事中事后综合执法体系为中轴，以条块结合、下沉到底为思路，推进生态环境执法在更大范围、更多事项中发挥作用。可见，这一改革并非简单的加减合并，而是要以法治化的方式推进执法体制创新发展，并使其始终与生态环境法律制度体系的完善、环境治理体系的成熟相适应。此一改革的原生动力即是以整合、协调和互动为特征的新法治观。从改革的法治机制来看，其逻辑起点就是要在行政体系内部以此一新法治观为根基重塑执法权。随着改革的不断深入，在完成框架性改革基础之上，应当精准凝练这一新法治观的内涵及其对改革的系统性要求。
所谓整合，既表现为政府执法部门和职能整合基础上的功能整合，也表现为中央、省、市、县、乡镇（街道）的层级整合，还表现为政府与行政相对人、利益相关人、社会力量的兼容整合。因此，以法治的方式达成整合，就是要进一步突破功能分割、层次交错、职权不清、部门叠加的碎片化格局。所谓协调，就是要以法治化方式促进信息流动共享，保障条块衔接有序，形成执法服务监督横向链条式管理模式，最大限度地推进生态环境执法向整体主义方向发展。所谓互动，就是要透过多元化的组织方式将执法者与相对人、社会主体高度关联，增强信任，形成以执法为中心的公私合作机制。
生态环境执法体制作为生态文明制度体系的末端构件，是连接党政关系、行政权力与相对人、社会利益的重要纽带。因此，深化生态环境执法体制改革必须紧紧围绕执政党的组织统合能力与执法体制改革的法治约束两条逻辑线展开，从整体主义出发将领导体系、条块关系、职责体系、工作体系统合在一起，否则，就难以达成顶层设计和具体实践紧密互动的改革愿景。
（一）通过政法体制的统合能力塑造整体主义的执法体制
1.推动形成统分结合的条块格局
充分发挥执政党统揽全局、组织统合的领导作用，从纵向事权配置和横向权力分工角度深度优化条块关系。一是，从组织编制出发进一步推进生态环境执法的队伍改革，依据“党中央有关规定和机构编制党内法规、国家法律法规以及相关政策规定”，解决生态环境执法体制改革中有关机构设置、职能配置的深层次问题，建立新的执法职能体系。目前，很多地方正在开展从省一级全面升格执法机构的公务员改革，通过扩大执法队伍规模、优化执法队伍内部机构设置、畅通职级晋升通道、改善执法人员年龄和学历结构、提升机构和领导级别等方式切实强化党对生态环境执法的领导，大大提升了执法的权威性以及执法机构横向协调相关部门的效能。这些改革以执政党的领导机制为逻辑起点，以“提级”和“下沉”双向调整措施为目标，对执法机构和人员予以优化，最大限度地降低了传统科层制的僵化效应，应当予以总结提炼并推广。二是，增强党组织在全面统筹协调、配置治理资源方面的能力，发挥政治动员机制、行政包干制、党内问责制等方式在整合资源、重塑科层结构、聚焦中心工作方面的优势，将生态环境治理的政治压力转化为执法的常态化动力。尤为关键的是，应借助于执法权下沉到底的契机，通过乡镇（街道）综合执法平台建设，真正赋予乡镇（街道）联合执法的协调权、参与权和实施权，塑造积极有为的基层生态环境执法体系。如此，既可以激发乡镇（街道）在基层执法中的自主性和灵活性，又可以乡镇（街道）之“块”补足环保垂改后生态环境之“条”无法下沉到底的功能缺位，形成“统分结合”的治理格局。
2.优化基层执法权配置
在某种程度上，垂改的纵向上收和综合执法改革的横向集中进一步突出了基层执法缺乏渗透力、综合性不足、乡镇（街道）权小责大等问题。但是在生态环境保护实践中，乡镇（街道）因为属地责任的强化承担起越来越多的与执法、监管相关的具体工作，甚至在一些地方，还面临着因“不履行法定职责”反而被提起行政公益诉讼的风险。要解决这些问题，需要为乡镇配置完整高效的执法权。对此，一是围绕《行政处罚法》第24条的实施，各地方应修改完善省级生态环境保护地方性法规，在综合考虑乡镇的承接能力和基层管理需求的基础上，明确乡镇在行政处罚中的主体资格，进而省级人民政府以清单制的方式分类型、分步骤、有限度地委托乡镇（街道）综合执法队伍开展执法，并持续不断地输入执法资源。但应注意，为了保护相对人的合法权益，《行政处罚法》规定地方性法规、地方政府规章不得设定的行政处罚类型，原则上不能交由镇街一级行使。二是要实现基层综合执法与生态环境专业执法的协同互联，推进监管执法信息的共享和不同执法队伍的有序合作，而这就需要以执法事项清单的常态化为基础。三是，探索建立向基层倾斜的执法队伍编制周转池和灵活调度制度，这样既能满足构建专业化、职业化执法队伍的刚性需求，也能回应编制随职能、区域相机调控的弹性需求，保障基层执法权不因编制管理的僵化而落空。
（二）多层次推进生态环境执法体制改革的深化
《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》都对继续深化执法体制改革提出了明确要求。当前，生态环境执法体制改革面临着固定改革成果、创造改革条件的新任务。结合执法效能提升、组织法发展和执法权运行方式三个维度的结构性要求及其深层次难题，笔者认为可从以下几个方面探索。
其一，重点破解执法体制的结构性难题，从内到外提升执法效能。一是要在外部关系上建立执法主体与监管主体之间的衔接机制，逐步消除执法工作对前端监管工作的过度依赖，避免具体案件因为衔接不畅而无法认定、久拖不决。二是要在推进综合执法改革和执法权下沉改革的过程中，避免陷入执法职能简单归并的误区，应在内部关系上形成撤并融合、精简高效的融贯效应，尤其是要进一步理顺执法部门与原职能部门之间的关系。三是建立横纵有机链接的事权、责任清单机制以及灵活的权随事转机制，提升执法部门的纵向执法权与基层治理体制中横向治理结构、职能之间的融贯度，实现职权与责任的动态平衡。四是通过数字化方式全面系统地更新生态环境执法的方式和流程，重点发掘执法信息化与规范化、高效化深度融合的实现方式，彻底化解人少事多的执法难题。尤其是，要充分发挥智能化手段打造跨部门、跨领域、跨区域的协同执法信息体系，利用这一载体保障执法权运行更规范、更协调、更高效，形成前端审批、中端监管、后端执法、刑事司法深度融合的运行机制。
其二，创新组织法规范，全力破除综合行政执法体制改革的核心冲突。生态环境保护综合行政执法改革的关键是要达成职能综合、机构综合、权力综合的新型组织形态，这需要完善相关的组织法规范来建立权责利相结合的体制。
职能目标是行政执法组织建设的首要前提。在职能改革方面，要进一步通过“放管服”改革转变政府职能，最大限度减少不必要的执法事项。具体来说，既要通过放权方式推动政府下放权力或者从那些可以由市场、社会甚至被规制对象自主解决的问题领域抽身出来，降低生态环境执法压力；也要优化管理，在加强生态环境保护重点领域监管的同时，将监管重点向事中事后推移，以便于与综合执法无缝衔接；还要强化服务改革，转变为处罚而执法的传统思路，通过服务型监管方式降低违法风险概率。
归并和整合执法机构是行政执法组织建设的基础任务。在机构改革方面，在已经完成执法队伍整合任务的前提下，一是要在地市一级进一步探索跨领域跨部门综合执法的组织体系，推动生态环境执法与关联执法领域形成合力，保障线索互联、标准互通、结果互认，建立跨区域、有重大影响的复杂案件的重点查办机制，实现职能分工与职能衔接的逻辑协同以及综合执法、联合执法、协作执法的一体化。二是要在县以下推进“县乡一体、条抓块统”的组织机制改革，推动执法权下沉到底，建立健全乡镇（街道）与生态环境执法部门案件移送和协调协作机制，形成省市县乡全流程、立体式执法闭环。
权力综合是行政执法组织建设的关键。在权力改革方面，要进一步理顺与处罚权相关的行政检查、行政强制等权力，避免综合行政执法简化为相对集中处罚，还要聚焦权力的职能优化和协同运行，立足集中审批、分类监管、优化服务、监督评价、综合执法全流程塑造闭环的“大执法模式”。此外，为了防止权力集中、综合后导致新的部门专权或权力部门化，需要根据权力性质和运行环节的不同，建构起“决策、执行和监督权相互分离、相互制约的行政权力内部结构和运行机制”。
其三，以相对人为中心走向权利保障和行为控制并重的执法模式，发展刚柔并济的执法方式。一是要坚决贯彻“首违不罚”“无过错不处罚”“从旧兼从轻”等过罚相当的新要求。细化相对人“过”的判断标准，设立相对人通过陈述、申辩证明自己无过错不受罚的机制。区分生态环境保护的领域设定类型化的行政处罚裁量基准，充实“罚”的实体依据。二是要根据《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》“广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度”的要求，积极采取行政指导、行政协议、说服、建议、协商、奖励等柔性手段开展执法，降低强制执法方式的比重和成本，提升执法效率和可接受度。三是要扩展生态环境执法的功能，在加强社会公共利益和管理秩序保护的基础上，从行政实体法、行政程序法和行政救济法三个维度建构完备的利害调整机制，避免对相对人形成过度规制或对第三人利益保护不足，并对生态环境保护领域多元复杂的利益关系予以秩序性和持续性调整。
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