(一)问题的提出
执法协作是执法体系回应社会和治理转型的产物,它是权责分工的执法部门应对复杂治理事务的必然选择。一般而言,越是复杂的治理事务,对执法体系的协同和整合要求就越高。起初,执法协作主要用于解决特定的重大和复杂治理问题,但随着社会领域关联性和治理事务综合性的凸显,执法协作逐渐在日常治理中发挥重要的作用。目前,执法协作不仅是社会治理中心工作的重要推进方式,而且是常态化联合执法和日常性执法协助的主要实现形式。从具体经验出发,分析执法协作的实践状态是理解执法协作机制及其相关问题的前提。
虽然丰富的实践场景使执法协作能够在许多复杂和综合治理工作中发挥重要的作用,但是这些实践场景中的风险和问题也反映出执法协作的现实困境。造成困境的深层次原因体现为以下几个方面:(1)规范和制度保障不足是执法协作困境的直接成因,(2)行政职能的分割性和职能边界的交叉重叠对执法协作形成了更深层次的挑战,(3)执法协作始终受到中观执法生态和宏观社会结构的制约。在部门壁垒普遍存在的行政体制中,执法部门之间要想达成协作,势必会面临诸多障碍。而在社会转型背景下,执法体制与社会结构的适配程度有所下降,社会领域和行业的发展变动会进一步放大行政职能结构的缺陷,使执法部门之间的分歧加大。总之,执法协作困境的生成机理,体现了行政体制要素“由浅入深”地影响执法实践的微观过程,是微观执法过程、中观执法生态和宏观社会结构综合起来形塑执法机制的结果。
经验表明,执法协作面临的挑战是多方面的,这些挑战既源于社会结构的转型,又出自执法系统自身。从表面看,执法协作问题主要由外部条件诱发,但在根源上,执法体系自身调适能力和整合能力不足才是执法困境的深层原因。从执法协作的角度看,转型期的执法体系主要存在以下几个方面问题:
1.执法程序和标准的统一性不足。日常执法活动主要通过行政检查、行政强制和行政处罚等形式展开,在统一的行政制度体系下,各类执法工作的要求相对一致。但在现实中,执法者在制度和实践层面均掌握“剩余控制权”,各类执法部门会根据偏好细化工作流程及相关要求,导致执法系统内部出现制度、程序、标准等方面的差异。例如,在食用农产品安全监管中,农业部门和市场监管部门都会通过抽样检测开展执法,但由于双方的检测流程和操作细则尚未统一,检测结果往往无法在部门之间相互认证,检测结果所关联的证据也无法移交使用。并且,不同的执法部门毕竟拥有相对独立的执法领域,执法事务的差异必然会导致执法要求和标准的差异,如果缺乏统一的制度予以衔接和整合,那么执法部门之间即使有合作的意愿,也很难推动和完成协作事务。
2.部门间沟通渠道和合作机制欠缺。在现实中,当执法工作推进到职能边界时,执法者往往处于进退两难的境地。面对可能出现的职能交叉事务,执法者本应寻求相关部门的协助和合作,但当执法者具体操持协作事务时,他们又必须面对繁琐的组织和协调工作。例如,在畜禽屠宰检疫执法中,农业执法部门为了追踪肉制品的流通去向,经常会进入市场监管部门管辖的场所和领域。此时,农业执法部门迫切需要市场监管部门的协助,但在缺乏既定工作机制的情况下,大量的沟通和协调事务往往会让前者望而却步。目前,在强调职能分工的执法体系中,各职能条线之间尚未建立起覆盖执法办案全过程的合作机制。在一些执法环节,执法部门之间的协作在信息沟通、线索互通、案件移送等方面存在一定的梗阻。执法者需要在工作中临时搭建协作机制,繁琐的组织工作既会耗费执法者大量时间和精力,也容易影响执法者参与协作的积极性。
3.执法职能的设置和分工问题。从执法的运作过程看,执法协作的阻碍因素可以分为过程性阻碍和根源性阻碍两种类型。在实践中,沟通交流的梗阻和执法标准的统一性问题会削弱执法部门的协作动力,影响执法协作的推进,属于过程性阻碍因素;而执法系统内部的职能交叉和分工不明确才是执法部门之间产生分歧和冲突的根本原因,执法权责配置的结构性问题会直接影响执法权的协同运行,从根源上阻碍执法协作的达成。目前,执法体系主要基于“行业法结构”划分内部权责,但法律规范始终具有抽象性和概括性,它无法准确地“切割”现实世界。并且,随着社会转型的加剧,各类执法对象和执法事务的复杂性不断加深,基于法律体系形成的执法权责配置方案日益无法适应现实需要,职能边界模糊地带的增多会加剧执法部门之间的分歧,从根本上消解执法协作的基础。
当前的法治政府生态表明,执法协作困境指向的诸多体制机制问题不是孤立存在的,这些问题的交织影响了法治政府的建设进程。在实践中,行政体制的内在结构、行政制度体系和行政权力的运行机制都会影响执法部门的偏好和决策;除此之外,行政体系的内部文化和观念,也会形塑执法活动的逻辑和效果。因此,执法协作的建设需要坚持并运用系统观,“以一种全局性、整体性和协同性的系统观念与方法来审视和思考法治建设问题”,并综合各方面的结构性因素来规划行政执法改革的具体路径。在总体上,当前的执法协作建设应当立足于根本改善法治政府生态这一目标展开;具体而言,执法协作建设应当全面把握行政体制机制问题的关联,统筹推进执法体制、执法制度体系、执法运行机制、行政文化理念的建设,以一种“整体政府”的路径来回应社会转型和治理需要。
2021年8月,中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》,继续强调“普遍提升行政执法水平”的建设目标,明确提出“加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调……大力推进跨领域跨部门联合执法,实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认”等改革要求。在现实中,执法体系的跨领域跨部门统筹能力是国家执法能力的重要维度,执法协作效能不仅反映了行政执法体制的科学性和完善性,而且体现出法治政府建设的整体水平。不过,与国家的目标和要求相比,执法协作建设仍可谓任重道远。
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