薛刚凌
中国法学会行政法学研究会副会长
党的二十大报告提出了“中国式现代化”这一重要论断，并总结中国式现代化的五大特征，即人口规模巨大、共同富裕、物质文明与精神文明协调发展、人和自然共生以及走和平发展道路。中国式现代化的推进依赖于一套内生式的发展机制，包括独特的政治机制、行政机制、经济机制和社会机制等。在党的全面领导下，政府以公共资源为基础，以市场机制为手段，统领经济社会运行，追求增量发展和存量的优化和公平，并通过系统调控确保国家运行的安全和平稳，从而创造了中国的发展奇迹。
这种内生式发展机制形塑了中国独特的整体型行政。这一行政模式明显区别于西方立足个体本位、以外部管理为核心的个体化行政。其特点为：第一，公共行政处在政治和经济社会之间，其触角延伸到经济社会各个方面；第二，公共行政以发展为核心，政府不仅具有管理职能，还负有重要的发展职能；第三，公共行政具有整体性、系统性和可控性。要兼顾发展与管理、效率与公平，要统筹经济与社会协调发展、人与自然和谐共生；第四，公共行政以整体行政目标为导向，强调整体利益的增进和个人权利的保障。
发轫于上个世纪八十年代的行政诉讼制度，顺应社会主义市场经济转型的需要，重视政府与个人管理关系的平等塑造，强调对个人（相对人）权利的救济及对政府管理职能的监督和控制，提升了个人的独立地位和价值，促进了个人的自由发展和社会的创造精神，为中国式现代化的推进作出了重大贡献，虽然自2015年行政诉讼法修订以来，行政诉讼制度已朝着整体型行政的监督和制约发展。但行政诉讼制度对整体型行政的回应还有一定提升空间，一是行政诉讼以规范政府外部管理为核心，在对政府的发展职能及发展手段的关注度上有待加强；二是行政诉讼强调个人权利救济，对客观行政法律秩序的整体建构可以继续加强。
党的二十大报告强调要坚持全面依法治国，推进法治中国建设，要在法治的轨道上全面建设社会主义现代化国家。行政诉讼制度作为监督和制约政府权力的最有效机制，应当为整体型行政的法治运作提供支持和保障。因此，行政诉讼制度应当回应中国式现代化的需求，在现有的制度基础上不断发展与完善。当然，行政诉讼制度如何发展推进，是一项复杂的系统工程，包括功能定位、价值目标、基本原则等宏观问题的重新思考定位，也涉及受案范围、原被告制度、审理标准、裁判方式等制度机制的重新构建。毋庸置疑，行政诉讼制度需要扩展，要从对个别行政行为的合法性审查进入到整体型行政的广阔领域，梳理政府发展职能所涉及的各种手段，如行政规划、开发区建设、招商引资、政府经营等，也要突破“行政机关与相对人”的调整范式，注重“整体与部分”的关系建构，重视竞争、合作与协同机制建设，行政诉讼不仅要保护个人权利，也要追求整体利益，兼顾双重价值目标。当然，行政诉讼制度的渐进性改革和可行性论证也需要慎重进行。
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行政执法与行政审判
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