刘家海：废除机动车捆绑式年检的法律、制度与技术

作者：刘家海（广西南宁市良庆区人民政府干部）

摘要  将机动车年检与交通违法处罚捆绑，是以执法难为借口绑架公共利益的行政管理方式，不仅没有国家法律法规的支持，而且为国家法律所明确反对。交管部门应当彻底转变观念，采取实事求是的态度，按照交通安全法和行政处罚法的规定处理两种不同性质的事务，果断摒弃通过修法使捆绑式年检合法化的执念，有效推动全面依法治国方略的实施和法治政府建设。

关键词  交通违法 安全检验 行政处罚 公共利益

备受诟病的机动车检验与交通违法（违章）行为处罚捆绑的做法由来已久。《机动车登记规定》（2004年4月30日公安部令第72号）明确规定机动车涉及道路交通安全违法行为未处理完毕的不予核发检验合格标志后，对该做法的法律争议一直持续不断。笔者早在2006年就因摩托车年检与处罚捆绑的问题起诉南宁市公安局交通警察支队，认为其强要原告交纳罚款后才给予年检通过，显属违法要求履行义务的滥用职权行为。被告自知理亏，在法定的举证期限内未提供其作出被具体行政行为的证据和依据，被判决确认其对笔者作出的NO：0171142号《公安交通管理简易程序处罚决定书》（罚款200元记3分）的具体行政行为违法并予以撤销。不过，同样的事情，笔者就2013年汽车年检与处罚捆绑对南宁市公安局交通警察支队提出行政复议和行政诉讼时，复议机关和法院均认为发放检验合格标志与行政处罚系不同行政行为，该行政许可行为并不影响行政处罚的合法性，故对笔者关于处罚与年检深度捆绑违法的主张不予支持。

2018年11月，湖南省高级法院石破天惊在对长沙市交警车管所被诉不履行法定职责案的再审判决中认定：车管所依据《机动车登记规定》“将交通违法行为的处理设定为核发机动车检验合格标志的前提条件”，“在已有法律对核发机动车检验合格标志的条件作出规定的情况下，车管所在法律规定的条件之外附加条件”，违反《道路交通安全法》第十三条的规定。据此，湖南省高级法院撤销原一、二审法院“法律适用错误，处理结果不当”的判决，并直接判决确认车管所以车辆有道路交通违法行为未处理完毕为由不予核发机动车检验合格标志的行为违法。同时，该判决认为，较之被诉行政行为的合法性，“更值得我们关注的是，有什么同样经济和高效的办法，能替代现行的行政管理方式；共同探讨符合我国实际的替代办法，在自由与效率、秩序甚至是生命之间需求到一种平衡，才更是和我们每一个公民息息相关的事情” 。该案在全国法院系统2019年度优秀案例分析评选活动中获得一等奖。

2018年12月，全国人大常委会法制工作委员会提交全国人大常委会审议的2018年备案审查工作报告中重磅披露：该委近年来收到的审查建议中就有针对道路交通管理涉及将处理违章作为机动车年检前提条件方面的规定，在审查研究其中的规定是否符合上位法的基础上，该委与公安部作了沟通，下一步还将针对审查研究中发现的问题作深入沟通并督促解决 。该信息虽还有点语焉不详，但据媒体报道，这就是指公安部《机动车登记规定》（2012年9月12日公安部令第124号）第四十九条要求机动车申请检验合格标志前将道路交通安全违法行为处理完毕的规定，与《道路交通安全法》第十三条有关机动车安全技术检验和发放检验合格标志不得附加其他条件的规定之间存在冲突的问题。全国两会期间，有多位全国人大代表对此“捆绑式年检”制度提出质疑，建议取消“捆绑式年检”，或对《机动车登记规定》第四十九条进行审查纠正 。

从以上两个互相呼应的信息，笔者曾以为废除机动车年检与处罚捆绑做法已接近水到渠成、瓜熟蒂落的时候了。然而，一晃数载又过去了，捆绑式年检的做法不仅没有改变，而且2021年12月17日新修订发布的《机动车登记规定》（公安部令第164号）仍然保留了《机动车登记规定》（公安部令第124号）关于机动车所有人申请检验合格标志前应当将涉及该车的道路交通安全违法行为处理完毕的规定。人们对交管法治的期待再一次落空。

本文目的，一是揭示年检与处罚捆绑的真实关系，二是指出废除捆绑做法后的替代办法，三是表达反对通过修法是捆绑式年检合法化。

一、《道路交通安全法》明确反对捆绑式年检

年检，准确的称谓是定期检验，因为过去一般是一年一检，故俗称年检，具体情况也有一年两检或多检。《道路交通安全法》第十三条规定，“对登记后上道路行驶的机动车，应当依照法律、行政法规的规定，根据车辆用途、载客载货数量、使用年限等不同情况，定期进行安全技术检验。对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”

据此，年检流程包含两个环节：安全技术检验机构对机动车进行安全技术检验；公安交通管理部门发给检验合格标志。从该条款的文义表达来看，检验机构对提供了行驶证和交强险保单的机动车，不得附加其他任何条件即应予以检验；紧接着，公安机关交通管理部门发给检验合格标志的条件也是唯一的，即符合安全技术标准的即应发给。因此，检验和发给检验合格标志的条件是法定的，检验和发给的作为分别是检验机构和管理机构带有强制性义务的职责，而不是其享有的可自行处分的权力。

原公安部部长贾春旺代表国务院在作《关于﹤中华人民共和国道路交通安全法（草案）﹥的说明》中，向第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议报告了制定该法时面临五个方面的突出问题，其中有两个方面是：“办理机动车登记、检验和驾驶证审验等管理环节没有很好地体现管住重点、方便群众的原则，该严管的没管住，该便民的不便民”和“公安交通管理部门及其交通警察的执法行为不规范，乱执法、滥执法等现象时有发生” 。这两条，恰恰就是捆绑式年检同时存在的问题。

由上可见，《道路交通安全法》是明确反对捆绑式年检的。

二、《行政许可法》不支持捆绑式年检

机动车号牌是准予机动车在我国境内道路上行驶的法定标志，机动车行驶证是准予机动车在我国境内道路上行驶的法定证件。但是《道路交通安全法》第九十五条又规定，上道路行驶的机动车未放置检验合格标志的，公安交通管理部门应当扣留机动车，要求当事人提供相应的标志，并可处以警告或者罚款的处罚。以此而论，是否发给年检合格标志疑似具有二次许可或许可限制的特征。那么，《行政许可法》是否支持这种捆绑式年检呢？答案是否定的。

在《行政许可法》第十二条规定可以设定行政许可的事项中，机动车安全技术检验比较接近其第四项“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”，或者可以归入第六项“法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项”。但该法第十六条第四款规定，“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。因此，公安部规章《机动车登记规定》将年检与交通违法处罚捆绑，不发给年检合格标志就会导致中止机动车被许可上路行驶资格的效果，有增设行政许可或增设违反上位法的许可条件的嫌疑。这种做法不能从《行政许可法》中得到支持。

三、机动车年检的法律属性与法律价值

根据《行政许可法》第六章《监督检查》中第六十二条第二款“行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件”的规定，公安交通管理部门对机动车的年检，性质上属于为公共安全或人民生命财产安全而实行的监督检查措施。

根据该法第六十八条第二款关于“行政机关在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正”的规定，公安交通管理部门在监督检查时，发现机动车存在安全隐患的，应当责令停止使用。

由上可见，机动车年检属于对行政许可的监督检查，其目的和价值是为了公共安全与人民生命财产安全。年检管的是机动车，而交通违法行为管的是驾驶人。这是针对两种不同性质的对象所进行的两种不同性质的管理。交通违法行为是违反交通管理秩序的违法行为。大致上，一般违反交通管理秩序的行为给予行政处罚，违反交通管理秩序且比较严重从而危害公共安全或危害生命财产安全的，给予刑事处罚。入刑的交通违法行为，均应由执法人员主动出击予以追查惩办，本质上不存在等到年检再来捆绑处罚的问题。故此，出现与年检捆绑的，均属一般性的违反交通管理秩序的行政违法行为。

从法律价值的衡量上，年检是保护公共安全与人民生命财产安全即重大公共利益的需要，交通行政处罚则是维护一般行政管理秩序的需要，两者完全不是一个量级上的价值。交通管理部门实行捆绑式年检，是为了普通行政管理便利和利益的需要而拒绝履行维护重大公共利益的职责，这不仅违反法律的基本价值取向，也与社会公义格格不入。

四、《行政处罚法》已提供了有效的制度替代

将交通违法处罚与年检捆绑在全国是普遍现象。公安交通管理部门在交通违法处罚执行中面临着种种困境：如有些车主对车辆违法记录拖着不处理；有的甚至放任违法，弃车不理；对非现场处置的交通违法行为，执行难度较大等等 。直观地、笼统地看，实行捆绑式年检确实有利于促使部分车主处理交通违法，但仔细分析发现，这并不能成为捆绑的合理针对性的理由。驾驶人故意违法以及故意放任不处理违法的毕竟是少数，恶意违法以及恶意不处理违法的更是极个别的情况，能够被公安交通管理部门成功捆绑处罚的，应当还是属于愿意接受管理的大多数的驾驶人。既然驾驶人愿意上门接受年检，接受管理，管理部门却将其拒之门外，这即使不论是否合法，单在道理上就说不通。而且，这还可能会“直接导致一些没有处理交通违法记录的车主、驾驶员选择逃避车检，留下严重的安全隐患”。因此，正确的做法应当是将年检的程序和处罚的程序通过合法合理的方式有机衔接起来，而不是采取违法的方式将其生硬地捆绑在一起。

在实务中，正常状态下被与年检捆绑处理的交通违法行为，主要应是属于未作处罚处理且为非现场（当场）处罚的情形，可能有极少部分属于已作出处罚但未缴纳罚款的情形。对于未作处罚的情形，根据《行政处罚法》规定，与交通违法行为处理相关的行政处罚行政行为，主要涉及事实调查、处罚告知、陈述申辩与复核、做出处罚决定、收缴罚款等环节。因为现场违法情况已先期在违法现场作早期处理，或者事后通过对技术监控获得的证据资料进行审核、录入，同时，各种类型违法行为所违反实体法律法规的条款也均已被事先与违法行为代码一一对应确定。所以，在车主（违法行为人）前来年检前，其违法行为的事实、证据和处罚所适用的法律、法规条款均已确定，公安交通管理部门只需在其前来年检时根据《行政处罚法》的规定，将拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及当事人依法享有的陈述、申辩的权利进行告知，即可有效地将交通违法行为的处罚程序与年检的程序合法地结合起来。

公安交通管理部门完成行政处罚告知程序后，在当事人没有异议，或者经听取陈述申辩，复核确定事实、证据、法律法规适用、所拟处罚内容正确，以及更正复核发现的差错后，即可作出处罚决定，随之当事人可以通过第三方平台缴纳罚款。当前，电脑办公网络系统和网上收付平台已非常发达，正常状态下，此过程均可在当事人等候车辆检验的时间内完成，既合法又便民。对于极个别特殊复杂的情况，不能在年检等候的时间内作出处罚决定，或者因网络故障未能通过第三方平台缴纳罚款的，可与当事人制作有效通信地址和通讯方式确认书，待依法作出处罚决定及确认其缴纳罚款后，将检验合格标志寄送给当事人 。对于年检前已作处罚但未缴纳罚款的情形，当事人前来年检时只需对其催缴罚款即可。

五、“互联网+”为制度替代创新展现了新的图景

交通违法当事人（车主）不及时接受违法处理，主要原因是不方便，公安交通管理部门实行捆绑式年检，主要原因也是为了方便自己的管理。当事人的不方便，包括前去接受处理的不方便和核清违法情况的不方便，前者导致不积极主动而拖延处理，后者由此产生抵触情绪而消极对待。通过《行政处罚法》规定的制度安排方式，在年检时进行处罚告知等处理，可实现以合法的形式解决方便群众办理和方便交通管理部门实施管理的问题（以下简称“一合两便”）。对此，真正从实质上解决“一合两便”的问题，需要切实解决便民和处罚的公开透明问题。

在这些被年检捆绑的非现场处罚案件中，技术手段拍摄的图片审核、录入以及生成违法行为对应的法律适用与处罚决定内容，是在完全排斥当事人的封闭条件下，由公安交通管理部门或其委托的单位完成的。过去，当被口头或信息通知的形式告知有未处理的违法行为时，车主仅得知有未处理未缴款的违法记录这一信息。在此条件下，公安交通管理部门推出的某些便民措施其实埋藏着更大的合法性问题。如早期，在某一地点直接刷POS机缴纳罚款，不看图片，不提异议，不出处罚决定文书，并加收一定比例的手续费。现今，交通违法信息增加了违法行为和处罚内容的简单文字，但通过交通安全管理综合平台直接在电脑或智能手机点击处理和缴费时，同样还是不看图片，不提异议，不出处罚决定文书，最后得到六个字“已处理，已缴款”。

众所周知，交通违法事实行为的形成往往具有多因性。有的主要是当事人主观过错，有的主要是道路通行条件障碍，有的主要是道路交通标志、标线、信号的设计、施划、设置配置不科学，有的甚至是人为设置的执法陷阱，还有其他非归因于当事人的原因。在当今的经济技术条件下，公安交通管理部门可以改进其网络管理等相关系统，在违法信息通知的同时，将已固定的不可更改的现场证据图片或其安全连接网址发送给当事人，由其查看确认无疑义或无异议后，再自行在网上处理和交纳罚款，以此实现案结事了。对有疑义或异议的，可在网上申诉，网上复核处理。

在进行上述技术性改进时，可同步跟进实行相关的便利措施：1.将违法信息通知与行政处罚告知两个环节合二为一，即按照处罚告知的格式和内容发送交通违法信息。2.当事人在网上申诉或陈述申辩，复核后在网上作出处罚决定。3.对处罚决定不服的，可在网上申请和审理行政复议。4.为确保网上复议的最大公正性和法制统一性，可建立网上集中复议的制度，在省一级行政辖区或全国范围内抽选复议官，审理本省区内或跨省区的复议案件 。

实行以上公开透明化和相关便利化制度创新替代措施后，除了少数偏远落后的农村和山区之外，绝大多数交通违法案件以及争议均可以得到高质量的“一合两便”的及时处理和解决，需要到年检时再进行处罚告知和处理的必定已是少之又少。如此，废除捆绑式年检不会增加公安交通管理部门的管理难度和工作负担，捆绑式年检自然就没有继续存在的理由或借口了。

六、修法疑云该散了

因为《道路交通安全法》的明确规定，故在对捆绑式年检的报道及研究中，对其违法性的认知可谓是毫无争议的共识，但对解决其违法性问题，却有截然相反的两种意见：一种是坚决予以废除，另一种是修改法律，使其合法化。令人吃惊的是，不仅在新闻性的报道文章中有通过修法使其合法化的意见，而且在治学严谨和对法治精神追求较高的法律专家学者中也出现对捆绑式年检表示“理解” 和赞成修改法使其合法化的意见 。据悉，有关部门甚至曾将含有使捆绑式年检合法化修改内容的《道路交通安全法（修改意见稿）》，在一定的范围内发送征求意见。

如前所述，将交通违法处理与车辆年检捆绑，是为了一般行政管理的需要和利益而拒绝履行保护重大公共安全和人民生命财产安全职责的违法行政行为。研究发现，公安交通管理部门从《道路交通安全法》开始实施之日起，就开始同步实施捆绑式年检 。此种以部门规章（行政命令）的方式“改变”法律明确规定的做法，极为罕见。如果在《道路交通安全法》已实施二十年，《行政处罚法》实施已将近三十年后的今天，公安交通管理部门仍然没有研究探索出某种适应法律规定的行政管理方式，甚至仍然无意于研究和实行符合法律规定的有效替代捆绑年检的制度措施，反而是执念于通过改变法律的正确规定，使其长期性、系统性、顽固性的违法行政模式合法化，那么，这种做法或结果显然都是与全面依法治国和建设法治政府、法治社会的目标和要求迎头相撞的。该是放下执念的时候了。

参考文献

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